II SA/Go 761/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztofa Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwu J.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Decyzją nr [...] z dnia[...] października 2022r. Wójt Gminy, powołując się na dyspozycję art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503, zwanej dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem D.C. inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej na położonej w miejscowości [...] działce o nr ewid. [...]. Wójt Gminy przypomniał w pierwszej kolejności, iż w sprawie zainicjowanej wskazanym powyżej wnioskiem organ ten wydał w dniu [...] lutego 2021 r. decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, która uchylona następnie została decyzją kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r. Organ odwoławczy uzasadniając przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia powołał się na nieprawidłowości w wyznaczeniu frontu działki i obszaru analizowanego, jak również wskazał na konieczność rozważenia zasadności wyznaczenia linii zabudowy dla inwestycji oraz potrzebę poinformowania inwestora, w sytuacji stwierdzenia odbiegania wyniku analizy od zakresu złożonego wniosku. Uzasadniając decyzję wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy wskazał, iż wobec okoliczności braku objęcia terenu, na którym planowana jest wnioskowana inwestycja, zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zastosowanie w sprawie znajduje odnoszący się do ustalania w drodze decyzji warunków zabudowy przepis art. 59 ust. 1 oraz ust. 2 u.p.z.p. Oceniając, w rezultacie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełnienie przez planowaną inwestycję przewidzianych w art. 61 u.p.z.p. wymagań, organ I instancji uznał, iż nie odpowiada ona wymaganiu przewidzianemu w pkt 1 ww. przepisu w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Rozwijając powyższe Wójt Gminy zaznaczył, że w obszarze analizowanym nie znaleziono zabudowy pozwalającej na kontynuację sposobu zagospodarowania terenu w sposób zgodny z wnioskiem inwestora, głównie w zakresie odległości zabudowy (odległość zakładana we wniosku - 70-90 m) od drogi publicznej, tj. linii zabudowy. Organ podkreślił, iż w związku z lokalizacją terenu z planowaną inwestycją w znacznej odległości od drogi publicznej, za istniejącą zabudową zlokalizowaną wzdłuż ul. [...], a także pośród terenów niezabudowanych, nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy na zasadach ogólnych przewidzianych w § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Organ uznał, że brak jest - wynikających z analizy - przesłanek urbanistycznych do potraktowania inwestycji w sposób szczególny, tym bardziej, że teren, którego dotyczy wniosek położony jest na wzgórzu i nie stanowi typowej nieruchomości budowlanej. Organ wskazał nadto, iż w sprawie nie wystąpiły szczególne uwarunkowania pozwalające na dopuszczenie lokalizacji inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora, czy też przesłanki do zastosowania odstępstw przy wyznaczaniu linii zabudowy. Zwrócił uwagę na położenie działki w strefie wolnej od zabudowy, na sprzeczność inwestycji z cechami zagospodarowania obszaru analizowanego, skutkującą rozproszeniem zabudowy, jak również na brak nawiązania przez wnioskowany wskaźnik powierzchni zabudowy (4%) do wskaźnika wykształconego w obszarze analizowanym (7-19%), a także parametru wnioskowanej szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego (25 metrów) do parametrów budynków istniejących w obszarze (13-19 metrów). Brak spełnienia przez planowaną inwestycję przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 wymogu stanowił podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Pismem z dnia [...] października 2022 r. odwołanie od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł uczestnik postępowania – J.H., powołując się na naruszenie: 1) art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 3, § 4 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. - poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej, wyznaczanie linii zabudowy, jak i błędne ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, 2) przepisów postępowania, tj. art. 7-10, art. 77, art. 79a, art. 81 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu odwołania J.H. podkreślił m.in., iż Wójt Gminy nie umożliwił wnioskodawcy zmiany wniosku w zakresie linii zabudowy oraz parametrów stojących w sprzeczności z przeprowadzoną analizą. Zwrócił także uwagę na błędne wyznaczenie frontu działki, które determinowało niewłaściwe wyznaczenie wielkości obszaru analizowanego. Podnosząc, że działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, jak również oddzielona jest od drogi pasem zabudowy mieszkalnej, odwołujący się wskazał, że brak jest przesłanek przemawiających za koniecznością ustalenia linii zabudowy. Odnosząc się do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, za nieprawidłowe J.H. uznał obliczenie wskaźnika średniego dla błędnie wyznaczonego obszaru analizowanego. Z kolei okolicznością dużej powierzchni działki nr [...] odwołujący się argumentował zasadność odejścia od rygorystycznego stosowania § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2022 r., powołując się na art. 138 § 2-2a k.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] października 2022 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swe stanowisko organ II instancji podkreślił, iż Wójt Gminy nie uwzględnił stanowiska Kolegium wyrażonego w decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2022 r., w której zwracana była uwaga na nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego (wyznaczenie jako frontu działki części działki [...] o szerokości 4 m przylegającej do działki nr [...], skutkujące przyjęciem minimalnej wielkości 50 m dla wyznaczenia tego obszaru), w sytuacji, gdy okoliczności sprawy uzasadniają przyjęcie jako frontu działki całej jej szerokości przylegającej do drogi wewnętrznej nr [...], z której odbywa się dostęp do drogi publicznej. Kolegium podkreśliło, że wyznaczenie przez organ zasięgu obszaru analizowanego na poziomie 50 m, tj. mniejszego niż szerokość działki nr [...], nie pozwala na scharakteryzowanie cech zagospodarowania miejscowości [...]. Organ odwoławczy wskazał dalej, że wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującej się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Kolegium powołało się na orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszczające sytuacje, w których na możliwość zabudowy działki nie będzie miało wpływu wyznaczenie linii zabudowy, bowiem nie występuje pas drogowy, który miałby stanowić punkt odniesienia dla wyznaczenia tejże linii (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1389/17). Odnosząc się do stanowiska organu I instancji o odbieganiu przez wskaźniki powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej od wskaźników "wykształconych w obszarze analizowanym", Kolegium zwróciło uwagę na konieczność powiadomienia przez Wójta Gminy o powyższym fakcie inwestora w celu umożliwienia mu zmiany treści wniosku. Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że wykazane powyżej uchybienia, z uwagi na ich charakter, nie mogły być - bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania - konwalidowane w trybie art. 136 k.p.a. Wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja stała się przedmiotem wniesionego przez J.H. sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w którym sformułowany został zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy kolejna decyzja Wójta Gminy była ponownie dotknięta uchybieniami wykazanymi już przez organ odwoławczy. Uzasadniając sprzeciw J.H. podkreślił, że zarówno z przepisów k.p.a., jak i przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika zakaz wydania decyzji o warunkach zabudowy przez Kolegium, czy też zastrzeżenie, by dowód w postaci analizy urbanistycznej był przeprowadzany jedynie przed organem I instancji. Skoro ustawodawca nie przewidział narzędzi dyscyplinujących organ I instancji w przypadku niewykonywania wytycznych organu odwoławczego to organ II instancji winien uregulować sytuację prawną strony postępowania, przeprowadzając w tym celu uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Wnoszący sprzeciw, odnosząc się do sformułowanego przez ustawodawcę w art. 138 § 2 k.p.a. warunku przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, tj. istotnego wpływu koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy na jej rozstrzygnięcie i wskazując na jego ocenny charakter, podkreślił dalej, iż odnosi się on do sytuacji nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zwracając uwagę na możliwość skorzystania przez organ z art. 136 k.p.a. J.H. stwierdził, że braki dowodowe nie mogą - co do zasady - stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Podnosząc powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując stanowisko wyrażone w swej decyzji, wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.) sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z art. 151a § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem przy rozpoznawaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej przedmiotem kontroli Sądu jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym może on uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując kontroli objętej sprzeciwem J.H. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającej decyzję Wójta Gminy o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach tej sprawy Sąd nie ma wątpliwości co do tego, że decyzja Wójta Gminy została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w sprzeciwie, iż doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w okolicznościach sprawy powinien znaleźć zastosowanie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jak wyżej wskazano zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami. Pierwsza z nich odnosi się do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, iż zarówno w okolicznościach opisanych w art. 136 k.p.a., jak i w art. 138 § 2 k.p.a. dochodzi do uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Jednakże w sytuacji przewidzianej w art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy (albo organ, który wydał decyzję, jednak działając na zlecenie organu odwoławczego), zaś w przypadku określonym w art. 138 § 2 k.p.a. - organ pierwszej instancji. Dla zastosowania art. 136 k.p.a. konieczne jest uprzednie uznanie przez organ, iż postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w całości prawidłowo lub wprawdzie nieprawidłowo, jednakże samodzielne uzupełnienie postępowania dowodowego w drugiej instancji nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W przypadku natomiast, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone (nieprzeprowadzone) na tyle wadliwie, że doprowadziło to do niewyjaśnienia sprawy przez organ pierwszej instancji w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zastosowanie miał będzie art. 138 § 2 k.p.a. Zakres postępowania dowodowego w rozpoznawanej sprawie determinuje treść art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków wynikających z treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z podstawowych elementów postępowania wyjaśniającego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zaś analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru otaczającego działkę wnioskodawcy. Analiza ta sporządzana jest w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie wyżej wskazanego rozporządzenia. Przeprowadzenie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To w ramach tego bowiem opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy, bez ich oparcia o konkretne dane, uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją, czy nie. W związku z tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie w oparciu o nią projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu z właściwymi organami, zdecydowanie wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego unormowanego w art. 136 k.p.a. (oprócz powołanych przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wyroków NSA z dnia 26 listopada 2020 r. II OSK 2800/20 i z dnia 13 października 2020 r. II OSK 2065/20 zob. też wyroki z dnia 10 sierpnia 2021 r. II OSK 1317/21 i z dnia 22 grudnia 2020 r. II OSK 3139/20). Podkreślić również w tym miejscu należy, że przysługująca organowi odwoławczemu w postępowaniu administracyjnym kompetencja do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.) nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uwzględniając z kolei, iż analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy Sąd uznał, że podzielenie stanowiska wnoszącego sprzeciw prowadziłoby do sytuacji, w której organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty skutkowałoby de facto rozstrzygnięciem sprawy w jednej instancji, prowadzącym do pozbawienia stron postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez dwa różne organy administracji, a w konsekwencji byłoby równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tak istotne braki postępowania dowodowego, jak to zostało stwierdzone, nie mogą zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze musiałoby bowiem w istocie "wyręczyć" Wójta Gminy w przeprowadzeniu postępowania, a nie przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji. Konkludując uznać trzeba, że elementarne braki postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji powodują, iż konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu pierwszej instancji, by w ponownie przeprowadzonym postępowaniu sporządzona została odpowiadającą wymogom rozporządzenia analiza urbanistyczna. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd sprzeciw oddalił.