II SA/Go 765/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na czynność Zarządu Powiatu z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Powiatu na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Stowarzyszenie [...] wystąpiło do Powiatu [...] o udzielenie dotacji dla Szkoły [...]. Pismem z dnia [...] września 2020 r., nr [...] Starosta Powiatu poinformował wnioskodawcę, że Zarząd Powiatu na posiedzeniu w dniu [...] września 2020 r. nie wyraził zgody na przekazanie subwencji w 2020 r. Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 17 ze zm.; aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2029 ze zm.; dalej jako u.f.z.o.), jednym z warunków otrzymania dotacji przez niepubliczną szkołę jest przekazanie organowi dotującemu przez organ prowadzący szkołę informacji o planowanej liczbie uczniów, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego. W związku z powyższym szkoła utworzona we wrześniu danego roku nie będzie mogła otrzymać dotacji od dnia jej utworzenia do końca roku, w którym została utworzona. Wobec braku środków finansowych Zarząd Powiatu podjął decyzję o nieprzekazywaniu dotacji w 2020 r., możliwe to będzie od stycznia 2021 r. Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na czynność Zarządu Powiatu z dnia [...] września 2020 r., nr [...], polegającą na odmowie udzielenia dotacji w terminie wcześniejszym, tj. od [...] września 2020 r., zarzucając organowi naruszenie: - art. 33 ust. 4 u.f.z.o., gdyż organ dotujący odmówił udzielenia dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego, pomimo zabezpieczenia odpowiednich środków finansowych w subwencji oświatowej, udzielanej z budżetu państwa dla tej jednostki samorządowej na szkołę, objętą wnioskiem o udzielenie dotacji; - art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej jako k.p.a.), gdyż rozstrzygnięcie zostało wydane bez dokładnego zbadania stanu faktycznego i sprzecznie ze stanem faktycznym, wbrew ustalonym zasadom dotyczącym wydania decyzji w ramach uznania administracyjnego, to jest naruszenie tych przepisów poprzez przeprowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych i u.f.z.o. (art. 6 k.p.a.), brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zmierzających do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i interesu uczniów szkoły (art. 7 k.p.a.), przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), brak odpowiedniego informowania oraz wyjaśnienia zasadności przesłanek wydanej decyzji (art. 10 i art. 11 k.p.a.); - art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ponieważ rozstrzygnięcie narusza zasady określone w § 1 co do składników decyzji, a także § 3 w zakresie właściwego uzasadnienia, ponieważ uzasadnienie jest nieprawdziwe, niezgodne ze stanem faktycznym oraz nie zawiera wyjaśnienia stanowiska organu i innych elementów, koniecznych zgodnie z tym przepisem, a także nie zawiera jakiegokolwiek odniesienia się do przepisu art. 33 ust. 4 u.f.z.o., jako podstawy materialnej do udzielenia dotacji w terminie wcześniejszym niż kolejny rok budżetowy. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem i bezskuteczności zaskarżonej czynności administracyjnej, dopuszczenie dowodu z pism załączonych do skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według obowiązujących przepisów. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wyjaśniło, że zostało powołane m.in. w celu prowadzenia [...] Szkoły Podstawowej i Szkoły [...] w [...]. Szkoły te zostały przejęte do prowadzenia przez Stowarzyszenie od poprzedniego organu prowadzącego, tym samym została zapewniona ciągłość ich działania, a przede wszystkim, zapewnione zostało prowadzenie dalszego nauczania dla uczniów uczęszczających do szkoły. Ze względu na formalne zarejestrowanie Stowarzyszenia w KRS w styczniu 2020 r. i przejęcie szkoły od [...] września 2020 r., Stowarzyszenie jako organ prowadzący nie mogło złożyć wniosku o udzielenie dotacji na rok 2020 na jeden rok wcześniej, tj. do [...] września 2019 r. (art. 33 ust. 1 u.f.z.o.). Jednocześnie, nie było też wcześniejszej deklaracji o rezygnacji aktualnego organu prowadzącego z prowadzenia szkoły, który to organ złożył wniosek o udzielenie dotacji na cały rok budżetowy 2020. Dodatkowo wskazano, że Stowarzyszenie działa na terenie jednostki OHP - Ośrodek Szkolenia i Wychowania, gdzie funkcjonuje Zespół Szkół. Do [...] sierpnia 2020 r., organem prowadzącym był Terenowy Oddział OHP, który kończy działalność [...] sierpnia 2020 r. i to on ubiegał się o kolejną dotację na rok budżetowy 2020, informując organ ewidencyjny w miesiącu grudniu 2019 r. o zakończeniu działalności z dniem [...] sierpnia 2020 r. Strona skarżąca zaznaczyła, że obie szkoły tworzące Zespół Szkół, położone są w jednej lokalizacji, jednak ze względu na przepisy Prawa oświatowego, szkoła podstawowa podlega ewidencji oraz dotowaniu przez gminę, zaś szkoła ponadpodstawowa (branżowa) przez powiat. Stowarzyszenie, jako organ prowadzący, wystąpiło do Zarządu Powiatu o udzielenie dotacji od września 2020 r., zgodnie z możliwością przewidzianą w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Wniosek złożono 27 sierpnia 2020 r. Złożono także miesięczną informację o liczbie uczniów na wrzesień 2020 r. Pismem z [...] września 2020 r. Zarząd Powiatu nie wyraził zgody na przekazanie subwencji w 2020 r. ze względu na brak środków finansowych. Pismem z dnia [...] października 2020 r. Zarząd ponownie odmówił dotacji. W ocenie strony skarżącej odmowa udzielenia dotacji dla szkoły w terminie wcześniejszym, niż kolejny rok budżetowy, narusza w niniejszym przypadku przepisy prawa, przede wszystkim art. 33 ust. 4 u.f.z.o. oraz wskazane przepisy k.p.a. Szkoła branżowa prowadzona była przez okres roku 2020, od stycznia do sierpnia, z dofinansowaniem w postaci dotacji, udzielanej przez Powiat. Powiat ten otrzymuje subwencję oświatową na uczniów tej szkoły zgodnie z metryczką subwencji, wystawioną na 2020 r. Subwencja na dany rok jest ustalana i wypłacana z budżetu państwa zgodnie z informacjami o liczbie uczniów wg SIO na wrzesień roku poprzedniego, czyli 2019 r. Szkoła od września 2020 r. kontynuuje swoją działalność, a zmianie uległ jedynie organ prowadzący. Natomiast sama szkoła oraz jej uczniowie pozostali, działalność szkoły jest kontynuowana. Wobec tego Powiat otrzymał subwencję oświatową na uczniów szkoły na cały rok 2020, a nie na okres tylko do sierpnia. Zdaniem strony skarżącej nieprawdziwe jest zatem stwierdzenie zawarte w piśmie Zarządu Powiatu, iż nie posiada on środków finansowych, gdyż środki te w postaci subwencji oświatowej zostały mu wypłacone na cały rok 2020 i na wszystkich uczniów tej szkoły, wg stanu SIO na wrzesień roku 2019. Strona skarżąca podkreśliła, że w piśmie z dnia [...] września 2020 r. MEN potwierdziło możliwość udzielenia dotacji w terminie wcześniejszym, a ponadto wyjaśniło, że gdyby szkoła została zlikwidowana, to powiat musiałby zapewnić tym uczniom możliwość realizacji obowiązku nauki w innej szkole samorządowej na terenie powiatu, zatem obowiązek finansowania nauki tych uczniów nie zostałby wcale zdjęty z powiatu, a ponadto zwykle koszt nauki w szkole samorządowej jest wyższy niż kwota subwencji oświatowej. Wobec powyższego – zdaniem strony skarżącej - uzasadnienie odmowy jest niezgodne ze stanem faktycznym. Powiat otrzymał subwencję oświatową na uczniów, którzy od września kontynuują naukę w tej samej szkole branżowej. Dotacja dla uczniów szkoły jest wypłacana na podstawie stawek określonych w subwencji oświatowej, więc Powiat nie angażuje własnych środków finansowych w dotacje udzielane dla szkoły niepublicznej, lecz jedynie redystrybuuje otrzymaną subwencję oświatową w postaci dotacji udzielanej na uczniów szkoły niepublicznej. Ponadto strona skarżąca podkreśliła, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów k.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia, czym kierował się podejmując określone rozstrzygnięcie, jakie okoliczności skłoniły go do wydania takiej, a nie innej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił jedynie dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie dotacji: - w dniu 25 maja 2020 r. wpłynął wniosek skarżącego Stowarzyszenia o wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Szkoły [...]; - po zweryfikowaniu wniosku w dniu [...] czerwca 2020 r. szkoła została wpisana do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, - w dniu 20 maja 2020 r. Stowarzyszenie złożyło wniosek o przekazanie subwencji zabezpieczonej na rok 2020/2021 dla uczniów szkoły, argumentując, że Terenowy Oddział Stowarzyszenia OHP zamierza z dniem [...] sierpnia 2020r. zlikwidować szkołę; - w dniu 24 czerwca 2020 r. Zarząd Powiatu zapoznał się z wnioskiem w sprawie udzielenia dotacji; podjęcie decyzji w tej sprawie przełożył na wrzesień; - w dniu 13 lipca 2020 r. do organu ponownie wpłynęła prośba o udzielenie subwencji za m-ce IX-XII 2020 r.; - w dniu 24 lipca 2020 r. Zarząd Powiatu po raz kolejny postanowił o podjęciu decyzji we wrześniu; - w dniu 26 sierpnia 2020 r. do organu wpłynęło pismo z OHP informujące o stanie uczniów na dzień [...] września 2020 r. (46 osób) i trwającej rekrutacji, a także o zasadności przekazania subwencji dla nowej szkoły; - dnia 27 sierpnia 2020 r. strona przesłała do organu wniosek o udzielenie dotacji na rok 2020 r. wraz z załączonym nr konta bankowego, na które należy tą subwencję przekazać; - pismem z dnia [...] września 2020 r. , opisanym na wstępie poinformowano stronę o niewyrażeniu zgody na przekazanie subwencji; - w dniu 22 września 2020 r. strona przekazała do organu informacje o liczbie uczniów na dzień [...] września 2020 r. i frekwencji uczniów na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w miesiącu wrześniu 2020 r.; - pismem z dnia [...] września 2020 r. organ ponownie przekazał informację o potrzymaniu podjętej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest czynność Zarządu Powiatu odmawiająca skarżącemu Stowarzyszeniu udzielenia dotacji na podstawie art. 26 u.f.z.o. dla Szkoły [...], dla której skarżący jest organem prowadzącym. Dotacja ta jest przyznawana w wysokości równej kwocie przewidzianej na ucznia szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Sprawa została rozpoznana, po zawiadomieniu stron i umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej jako p.p.s.a.). Stąd skarga na opisaną powyżej czynność podlegała kognicji sądu administracyjnego i jako, iż została wniesiona z zachowaniem terminu i spełniała wszystkie warunki formalne, podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Niezależnie od tego, za niezbędnością rozpoznania sprawy w trybie sądowoadministracyjnym przemawia, wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) prawo jednostki do procesu oraz do sprawiedliwości proceduralnej. Nadto, zasada demokratycznego państwa prawnego wymaga, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych, odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej, a więc gwarantowały stronom i uczestnikom postępowania m.in. prawo do przedstawiania i obrony swoich racji, oraz zaskarżania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane art. 78 Konstytucji RP. Podstawą odmowy przyznania dotacji było niespełnienie warunku określonego w art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o., zgodnie z którym dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26 i art. 28-32, są przekazywane pod warunkiem, że organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15, art. 17, art. 19, art. 21, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 29, art. 30, art. 31 ust. 1 i 1a oraz art. 31a ust. 1. Zgodnie z art. 2 pkt 25 u.f.z.o. przez rok bazowy należy rozumieć rok poprzedzający rok budżetowy. W kontrolowanej sprawie rokiem bazowym był 2019 r., zatem wspomniana w art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. informacja powinna była zostać złożona do 30 września 2019 r. Skoro wpis prowadzonej przez skarżące Stowarzyszenie szkoły do ewidencji placówek niepublicznych miał miejsce w dniu [...] czerwca 2020 r. z datą rozpoczęcia od dnia [...] września 2020 r. (por. zaświadczenie Starosty nr [...]), to oczywistym jest, że brak było prawnej i faktycznej możliwości podania organowi dotującemu informacji o liczbie dzieci do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji (roku bazowego). Wobec tego co do zasady odmowa przyznania dotacji była trafna. Niemniej jednak, zgodnie z art. 33 ust. 4 u.f.z.o. na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Przepis ten nie stanowi, jakimi przesłankami winien kierować się organ dotujący korzystając z możliwości w nim zawartej. Uprawnienie organu do wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu lub udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym ustawodawca pozostawił uznaniu organu właściwego do udzielenia dotacji. W takim wypadku nie jest rolą Sądu wkraczanie w sferę samego uznania administracyjnego, a właściwy organ, mimo niedotrzymania terminu przez organ prowadzący przedszkole może dotację przyznać lub odmówić jej udzielenia. Nie oznacza to jednak, że działanie organu administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego może być dowolne. Rolą Sądu jest bowiem ocena sytuacji poprzedzającej sam akt dotyczący ostatecznego uznania (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 613/19). Organ procedując w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi kierował się, w szczególności odmawiając przyznania dotacji oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wniosku. Zobowiązuje go do tego m.in. zawarta w art. 6 k.p.a. zasada praworządności oraz w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli, zgodnie z którą, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a także wynikająca z art. 11 k.p.a. zasada przekonywania, zobowiązująca organy administracji publicznej do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Działanie organu będzie zgodne z tymi zasadami tylko wtedy, gdy swoje stanowisko odnośnie odmowy odstąpienia od terminu należycie uzasadni i wyjaśni, w tym odniesie się do argumentacji wnioskodawcy i przedstawi kryteria jakimi kierował się załatwiając odmownie wniosek strony (por. wyrok z 21 lipca 2020 r., I SA/Bd 99/20, wyrok WSA we Wrocławiu z 17 stycznia 2019 r. III SA/Wr 571/18). Każde rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem choćby ograniczonego woluntaryzmu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2 sierpnia 2012 r., II SA/Go 393/12). Obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy organ przy wydaniu zaskarżonej czynności nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polega na sprawdzeniu tego, czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami. Orzekanie w warunkach uznania administracyjnego wymusza szczególną staranność przy uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tylko ono może bowiem ochronić organ od zarzutu przekroczenia granicy swobodnego uznania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że organ nie dochował wskazanych powyżej standardów podejmując zaskarżoną czynność. Powołał się bowiem jedynie na przepis art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. , całkowicie pomijając treść przytoczonego art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Pismo informujące o podjętej czynności nie zawiera praktycznie żadnego uzasadnienia, w szczególności nie odnosi się do okoliczności podnoszonych zarówno przez skarżące Stowarzyszenie, dyrektora Szkoły [...], jak i okoliczności znanych mu z urzędu w związku z likwidacją Zespołu Szkół prowadzonego przez Terenowy Oddział Stowarzyszenia OHP. Przede wszystkim organ nie rozważył i nie odniósł się we wspomnianym piśmie do ważnych w sprawie argumentów, iż szkoła prowadzona przez skarżone Stowarzyszenie, mimo, że ze względów formalno-prawnych należy ją traktować jako nową szkołę, jednakże w istocie kontynuuje ona działalność [...] Zespołu Szkół w zakresie szkoły branżowej I stopnia, przejmując zarówno budynek, jak i uczniów. W kontekście powyższych okoliczności budzą wątpliwości twierdzenia organu o braku środków na dotacje, skoro środki te otrzymuje Powiat w postaci subwencji oświatowej, a uczniowie poprzednio działającej szkoły w [...] musieli być uwzględniani przy wyliczaniu tej subwencji. W związku z tym organ powinien się do tej kwestii w sposób szczegółowy odnieść, a nie ograniczyć się do jednego zdania. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ dopuścił się naruszenia art. 33 ust. 4 u.f.z.o. oraz powołanych powyżej przepisów k.p.a., co uzasadniało stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności organu dotującego, zgodnie z art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do: - wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 200 zł wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U nr 221, poz. 2193 ze zm.); - wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), - opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.