II SA/Go 770/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dzieci I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r. nr [...] w części odmawiającej dodatków do zasiłków rodzinnych z tytułu urodzenia dzieci, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E.M. kwotę 60 (sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną skargą decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z [...] marca 2013 r. (nr [...]) przyznającą E.M. - na dzieci R. i J.M. - zasiłki rodzinne oraz dodatki do zasiłków rodzinnych z tytułu samotnego wychowywania dzieci oraz odmawiającą dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dzieci. Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco: Wnioskiem złożonym 22 lutego 2013r. E.M. wystąpiła do Burmistrza o ustalenie prawa do zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnych z tytułu urodzenia w dniu [...] lutego 2013 r. dzieci R. i J.M.. W ramach uzupełnienia wniosku do akt dołączone zostało zaświadczenie lekarskie z dnia [...] lutego 2013 r. wystawione przez lekarza ginekologa stwierdzające, iż wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną od 18 tygodnia ciąży do dnia porodu. Decyzją z dnia [...] marca 2013r. (nr [...]) - Burmistrz Miasta, działając na podstawie art. 20 ust. 2 i 2 , art. 3 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8 , art. 9, art. 11 a, art. 23 ust. 1, art. 24 i art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 959), rozporządzania Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 298, poz. 1769) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – orzekł o przyznaniu świadczeń w formie zasiłku rodzinnego na dziecko do lat 5 w kwocie po 77 zł miesięcznie oraz w formie dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka po 170 zł miesięcznie - na R. i J.M. na okres od [...] lutego do [...] października 2013 r. oraz odmówił przyznania świadczenia w formie dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, wnioskowanych na R. i J.M.. W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego wynika fakt pozostawania przez wnioskodawczynię pod opieką medyczną od 18 tygodnia ciąży do dnia porodu. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu urodzenia się dziecka przysługuje jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. W odwołaniu od tej decyzji E.M. wywodziła, że nie może być ukarana pozbawieniem prawa do należnych świadczeń z powodu zaburzeń fizjologicznych jej organizmu. Podnosiła, iż miesiączkowała do października 2012r. wobec czego nie była świadoma stanu ciąży. Wskazywała, iż świadczenia rodzinne są jedynym źródłem utrzymania i pozbawienie jej dodatku z tytułu urodzenia dzieci oznacza brak środków do życia dla niej i córki J. na kilka miesięcy. Jednocześnie wskazała, iż córka R. zmarła w 6 tygodniu życia. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w powołaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy, omawiając przytoczone w podstawie prawnej regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczące wnioskowanego dodatku wskazał, iż jedną z przesłanek warunkujących uzyskanie prawa do dodatku z tytułu urodzenia dziecka jest pozostawanie matki pod opieka medyczną od 10 tygodnia ciąży do dnia porodu. Skoro w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych gdyż E.M. pozostawała pod opieką medyczną dopiero od 18 tygodnia ciąży, to słusznie organ I instancji odmówił wnioskowanych dodatków. Kolegium podkreśliło jednocześnie, iż decyzja w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka ma charakter związany i nie zależy od uznania organu. W skardze E.M. podtrzymała stanowisko wyrażone w odwołaniu podnosząc, że nie mogła wcześniej zgłosić się do lekarza gdyż nie wiedziała, iż jest w ciąży, bo nie miała żadnych objawów związanych z tym stanem. Nie może zatem ponosić konsekwencji zaburzeń fizjologicznych swego organizmu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. skarżąca podtrzymała skargę, wskazując, iż pozostaje wraz z dzieckiem na utrzymaniu matki z uwagi na brak źródeł utrzymania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny, w oparciu o wskazane kryterium dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu ( np. decyzji ) oraz poprzedzającego jego wydanie postępowania administracyjnego z przepisami ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. W toku kontroli sąd administracyjny nie stosuje zasad współżycia społecznego, kryteriów słusznościowych czy celowościowych ( vide: wyrok NSA z 25 września 2009 r., I OSK 1403/08, baza orzeczeń nsa. gov.pl ). Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola legalności jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy z dnia wydania zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 ppsa). Stosownie do art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny – w granicach rozpoznawanej sprawy - bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć w niej zastosowanie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Nadto w myśl natomiast art. 135 ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wyrokując w zakresie tak wyznaczonej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu przy wydawaniu decyzji przez organy obu instancji doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa) oraz do naruszenia prawa materialnego o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Przedmiotem zaskarżenia odwołaniem do SKO, a następnie skargą do sądu administracyjnego było rozstrzygnięcie organów w zakresie w jakim odmówiono skarżącej prawa do dodatku z tytułu urodzenia w dniu [...] lutego 2013 r. dwojga dzieci – J. i R.M.. Materialnoprawną podstawą decyzji w części negatywnej dla strony pozostawał przepis art. 9 ust. 6 z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm) stanowiący (podobnie jak w przypadku jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka – art. 15 b ust. 5 i 6 ustawy), iż dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje pod warunkiem pozostawania przez kobietę pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Stosownie do przepisu art. 9 ust. 7 pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Wykładnia językowa analizowanego przepisu art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż wprowadza on ścisłą cezurę czasową poddania się przez kobietę ciężarną opiece medycznej, jako warunku uzyskania wnioskowanego świadczenia. Wskazany sposób wykładni nie może być jednak uznany za jedyny do zastosowania. Celem wykładni jest bowiem odtworzenie z przepisów prawnych rzeczywistej treści zakodowanej w nich normy prawnej. Służy temu katalog zasad i reguł wykształconych przez praktykę interpretacyjną i systematyzowanych oraz objaśnianych przez naukę. Ich wspólną cechą jest rozróżnienie reguł językowych oraz reguł pozajęzykowych (reguł systemowych oraz reguł funkcjonalnych), które - w podanej kolejności – należy stosować w każdym przypadku interpretacji tekstu prawnego (szerzej M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, wydanie 5, Warszawa 2010, s. 229-230 oraz 329-343. O recepcji zasady omnia sunt intepretanda przez krajowe sądownictwo, zob. M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym [w:] System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z, Niewiadomskiego i A. Wróbla, tom 4, Warszawa 2012, s. 143-145 oraz O. Bogucki, Wykładnia funkcjonalna w działalności najwyższych organów władzy sądowniczej, Szczecin 2011, s. 284-286). Zrozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia ( vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 kwietnia 2012 r. II SA/Go 202/12 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Prezentowane stanowisko znajduje również wsparcie przez wzgląd na funkcje sądu administracyjnego jako gwaranta praw i wolności obywatelskich. Operatywna wykładnia sądowa powinna bowiem realizować spójność aksjologiczną systemu prawa. Sąd jest zatem zobowiązany wybrać taką interpretację przepisów, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie naczelnych zasad i wartości systemu prawa, przede wszystkim zatem zasad i wartości chronionych konstytucyjnie ( tamże oraz wyroki NSA z dnia 26 marca 2010 r., l OSK 1668/09; dnia 26 kwietnia 2010 r., l OSK 61/10 oraz dnia 12 stycznia 2010 r., l OSK 1105/09; baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Taką też postawę judykatury postuluje i aprobuje doktryna (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 41-43 oraz A. Gomułowicz, Aspekt prawotwórczy sądownictwa administracyjnego, Warszawa 2008, s. 121 i n.). Zauważyć w związku z tym należy, iż powołane przepisy art. 9 ust. 6 i 7 zostały wprowadzone do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy art. 7 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1654). W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że "zmiana ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.), wprowadza warunkowe wypłacanie świadczenia z tytułu urodzenia dziecka (tzw. becikowego) uzależnione od przedstawienia, przez matkę lub ojca dziecka ubiegających się o takie świadczenie, zaświadczenia lekarskiego o objęciu odpowiednią opieką w czasie ciąży, podobnie jak w przypadku korzystania przez kobiety w ciąży z zapomogi. Intencją tej regulacji jest zwiększenia rzeczywistego objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową". ( vide: Sejm Rzeczypospolitej Polskiej VI kadencji, nr druku 630 i 885 ). Bez wątpienia analizowany przepis art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadza ścisłą cezurę czasową poddania się przez kobietę ciężarną opiece medycznej, jednakże dokonując jego wykładni nie można pomijać rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddawaniu się systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży. Posiłkując się zatem wykładnią historyczna i funkcjonalną należałoby uznać za konieczne i decydujące przy stosowaniu przepisu art. 9 ust. 6 i ustalaniu na jego podstawie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, dokonywanie przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od swej woli i wiedzy kobieta nie będzie w stanie dochować określonego w art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych terminu poddania się opiece medycznej Taka sytuacja zaistnieć może np. w przypadku upływu długiego okresu pomiędzy datą rejestracji a wyznaczoną datą wizyty u lekarza albo w przypadku braku możliwości rozeznania przez kobietę stanu ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni spowodowanego uwarunkowaniami fizjologicznymi, osobniczymi czy zdrowotnymi danej kobiety. Koniecznym zatem wydaje się przeprowadzenie takiej wykładni omawianego przepisu, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie poddać się opiece medycznej przed upływem 10 tygodnia ciąży, a zostały nią objęte w późniejszym okresie i pozostawały pod taką opieką do dnia porodu ( vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2013 r. III SA/Gd 223/13 , wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r. IV SA/Po 580/13 , baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Za wskazanym kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania spornego świadczenia rodzinnego przemawiają także zasady konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w zw. z art. 71 Konstytucji RP. Zgodzić się należy całkowicie ze stanowiskiem wyrażonym w powołanych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, iż odwołanie się jedynie do językowej (literalnej) wykładni przepisu art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan jej zdrowia. Ze względu bowiem na określone problemy dotyczące jej fizjologii dana kobieta może znaleźć się w sytuacji, w której zaburzenia czy inne nieprawidłowości funkcjonowania jej organizmy mogą jej uniemożliwiać lub istotnie utrudniać istotnie rozpoznanie przez nią– na tak wczesnym etapie – stanu ciąży lub jej podejrzenia. Sytuacja taka stanowiłaby naruszenie zasady równości oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W opisanej sytuacji kobiety nie cierpiące na jakiekolwiek dolegliwości uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są w ciąży byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet – tak samo jak one będących w ciąży – które jednak z uwagi na określone okoliczności związane z ich stanem zdrowia nie mogłyby w taki sam sposób rozeznać tego, że są w ciąży. Prowadziłoby to w istocie do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży dyskryminując te z nich, które z powodów zdrowotnych (obiektywnych, niezależnych od woli) nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tej sytuacji jedynie wykładnia historyczna, powiązana z wykładnią funkcjonalną i prokonstytucyjną, dokonywaną z poszanowaniem zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) oraz zasady uwzględniania dobra rodziny (art. 71 Konstytucji RP), nakazującej udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka, pozwala na odtworzenie rzeczywistej normy prawnej zawartej w przepisie art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odkodowana przy pomocy wskazanych metod wykładni rzeczywista treść normy prawnej, zawartej w przepisie art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w okolicznościach niniejszej sprawy, obligowała organy do poczynienia ustaleń dotyczących istnienia okoliczności powodujących niemożność czy utrudnienie poddania się przez skarżącą E.M. opiece medycznej przed upływem 10 tygodnia ciąży. Organy powinny np. ustalić kiedy skarżąca zarejestrowała się do lekarza i czy opóźnienie w poddaniu się opiece medycznej w związku ze stanem ciąży nie było wynikiem oczekiwania na pierwszą wizytę lekarską. Poprzez uzyskanie wyjaśnień od strony, lekarza albo uzyskanie odpowiedniego zaświadczenia lekarskiego lub wglądu do dokumentacji medycznej (z dochowaniem obowiązujących w tym zakresie wymogów pranych, za zgodą wnioskodawczyni) ustalić jakie były przyczyny poddania się przez E.M. opiece medycznej dopiero od 18 tygodnia ciąży. W szczególności, czy uwarunkowania fizjologiczne jej organizmu lub stan zdrowia spowodowały, iż nie mogła ona przed upływem 10 tygodnia ciąży podejrzewać, że jest w tym stanie, a tym samym i poddać się warunkującej prawo do spornego świadczenia, opiece medycznej od wynikającego z ustawy momentu. Mając zatem na uwadze, dokonaną przez Sąd, prokonstytucyjną wykładnię normy zawartej w art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznać należało, iż organy wydając zaskarżone decyzje, kierując się błędnym rozumieniem powołanego przepisu prawa materialnego, nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego nakierowanego na okoliczności istotne z punktu widzenia jego rzeczywistej treści. Tym samym czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1, 107 § 3 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze wskazanych przyczyn, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa Sąd, uwzględniając skargę, uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta w części odmawiającej skarżącej prawa do dodatków do zasiłków rodzinnych z tytułu urodzenia dzieci. Ponownie rozpoznając sprawę, organy związane będą udzielonymi wskazaniami i dokonaną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną ( art. 153 ppsa).