II SA/Go 775/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M Sp. z o. o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry postanawia 1. na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji, 2. na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] kwietnia 2015 r. o nałożeniu na M Sp. z o. o. kary pieniężnej w wysokości 24.000 zł za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję organu II instancji, w której zawarła jednocześnie wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zgodnie z dokumentacją finansową strony (sprawozdanie finansowe za 2014 r., sprawozdanie Zarządu M sp. z o.o. z działalności Spółki za 2014 r., bilans zysków i strat za okres od [...] stycznia do [...] czerwca 2015 r.), 2014 rok zakończył się stratą w wysokości 435.167,66 zł, co było spowodowane zaciągnięciem przez spółkę istotnych zobowiązań i poczynieniem wysokich nakładów finansowych na działalność gospodarczą. Dodatkowo wszczynane i prowadzone przeciwko Spółce postępowania karnoskarbowe (od kilku do kilkudziesięciu nowych postępowań wszczynanych w każdym kolejnym miesiącu) spowodowały zatrzymanie urządzeń należących do skarżącej i znajdujących się w nich środków pieniężnych. Skutkiem powyższego jest poniesiona w pierwszym półroczu 2015 r. strata w wysokości 425.526,79 zł. Spółka podniosła, że z końcem sierpnia 2015 r. będzie zmuszona zakończyć swoją działalność gospodarczą w związku z wejściem w życie w dniu 3 września 2015 r. ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych. Prowadzenie działalności na automatach do gier stanowi jedyny segment działalności gospodarczej skarżącej, a jej sytuacja finansowa jest niestabilna. Oznacza to, że nawet stosunkowo "nieznaczna" kara pieniężna może spowodować niewypłacalność spółki. Spółka zaznaczyła, że przy ocenie jej sytuacji majątkowej należy wziąć pod uwagę pozostałe kary finansowe określone w decyzjach administracyjnych wydanych w analogicznych postępowaniach. Znaczna część tych decyzji znajduje się już na etapie odwoławczym lub sądowym (na etapie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. postanowieniem z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Go 775/15, odmówił M Spółce z o.o. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wskutek złożonego przez Spółkę zażalenia na powyższe postanowienie, Naczelny Sąd Administracyjny wydał dnia 2 lutego 2016 r. postanowienie, sygn. akt II GZ 5/16, którym uchylił zaskarżone postanowienie Sądu I instancji oraz przekazał wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji WSA w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił oceny oraz wniosków przyjętych przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. W pierwszej kolejności, zauważył, że Spółka we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji opisała aktualną sytuację majątkową i dołączyła dokumenty finansowe uzasadniające jej twierdzenia. Spółka przedłożyła sprawozdanie finansowe za 2014 r. oraz rachunek zysków i strat za pierwsze półrocze 2015 r. czyli od [...] stycznia 2015 r. do [...] czerwca 2015 r., wskazujące na stan pasywów i aktywów, wartość środków trwałych, posiadanych wierzytelności i zobowiązań. Rachunek zysków i strat obrazuje więc sytuację majątkową spółki w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ([...] października 2015 r.). Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę podnoszonej przez Spółkę informacji o ilości postępowań w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie gier na automatach poza kasynem gry. Ponownie rozpoznając wniosek Spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.", wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji lub postanowienia, w całości lub w części, może postanowić organ, który wydał decyzję lub postanowienie, działając z urzędu lub na wniosek strony skarżącej, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. również sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z powyższego wynika zatem, że do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności konieczne jest spełnienie przynajmniej jednej ze wskazanych przesłanek, przy czym ciężar wykazania ich istnienia spoczywa na skarżącym. Niedopełnienie tego obowiązku przez wnioskodawcę i poprzestanie na samym ogólnikowym wskazaniu zaistnienia zagrożenia bliżej nieokreślonej szkody uniemożliwia poczynienie stosownych ustaleń w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Na wnioskodawcy ciąży również obowiązek szczegółowego opisania swojej sytuacji majątkowej, która stanowi podstawę oceny zaistnienia zdarzeń uzasadniających uwzględnienie wniosku. Sąd musi mieć wiedzę o okolicznościach przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji jak również możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2014r., sygn. akt II GZ 41/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozstrzygając wniosek w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których ustawa zalicza: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tylko w sytuacji zaistnienia kumulatywnie obydwóch lub jednej z w/w przesłanek, Sąd ma podstawę do uwzględnienia wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 ustawy p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (tak w postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. II SA/Bk 352/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, niezbędne jest odniesienie się do konkretnych okoliczności, pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Jego twierdzenia powinny być poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi jego sytuacji finansowej. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż zaskarżony akt prawny jakim jest decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej za urządzanie gier poza kasynem gry, podlega wykonaniu i możliwym jest orzeczenie w stosunku do niej wstrzymania wykonania. Mając na względzie wskazówki zawarte w postanowieniu NSA z 2 lutego 2016 r., Sąd orzekający w niniejszym składzie uznał, że skarżąca Spółka wykazała w wystarczającym stopniu, iż wykonanie zaskarżonej decyzji, a więc uiszczenie nałożonej kary w wysokości 24 000 zł, spowoduje wyrządzenie Spółce znacznej szkody. Z uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz z załączonych do skargi dokumentów wynika, że przeciwko Spółce toczy się 36 postępowań, w tym 5 spraw zakończonych decyzją ostateczną. Suma kar pieniężnych w tych postępowaniach wynosi 648.000,00 zł, co – zdaniem Sądu – jest kwotą znaczną. Nadto strona skarżąca podniosła, że rok 2014 zakończyła stratą w wysokości 435 167,66 zł z uwagi na konieczność zaciągnięcia przez nią zobowiązań finansowych niezbędnych do prowadzenia zamierzonej działalności gospodarczej. Również w pierwszym półroczu 2015 roku Spółka poniosła stratę w wysokości 425 526, 79 zł. Należy zgodzić się z wnioskodawcą, że traktując zbiorczo nałożoną w niniejszej sprawie karę wraz z innymi karami wymierzonymi w innych postępowaniach, uznać trzeba, że wykonanie zaskarżonej decyzji przed dokonaniem oceny jej legalności, może spowodować wyrządzenie Spółce znacznej szkody. Wobec powyższego, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 postanowienia. Poza powyższym należy wskazać, że zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o powyższy przepis następuje z urzędu, lecz jego celowość została pozostawiona ocenie sądu (postanowienia NSA z dnia 11 marca 2005 r., I OZ 45/05 oraz z dnia 7 czerwca 2008 r., I OZ 382/08), zaś generalnie następuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadminstracyjnej zależy od wyniku innego postępowania (tj. administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej). W orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., I FZ 221/08, wyrok WSA z dnia 18 czerwca 2009 r., III SA/Wa 3321/08), przyjmuje się, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, przy czym celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył w dniu 8 marca 2016 r. wniosek o podjęcie uchwały wyjaśniającej w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: "1. Czy art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i czy wobec niewykonania tego obowiązku, przepis ten mógł być podstawą wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych? 2. Czy dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego opisanego w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) oraz stosowalności tego przepisu w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, ma znaczenie techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.) - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy oraz nieprzekazanie projektu tego przepisu Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy? 3. Czy urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez koncesji i wymaganej rejestracji automatu, podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.), czy też karze pieniężnej przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy?" Wniosek ten został zarejestrowany pod sygn. akt II GPS 1/16. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja administracyjna została wydana między innymi w oparciu o art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 u.g.h., wobec czego uzasadnione jest zawieszenie z urzędu postępowania przez sąd administracyjny w rozpoznawanej sprawie, do czasu wydania uchwały wyjaśniającej wskazane w pytaniu wątpliwości interpretacyjne. Treść uchwały będzie miała zasadnicze znaczenie dla oceny spornego zagadnienia występującego w niniejszej sprawie. Przedmiotem uchwały będzie bowiem wyjaśnienie wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przepisów prawa, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowiono jak w pkt 2 postanowienia.