II SA/Go 783/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr XXI/176/08 w przedmiocie ustalenia opłat za niektóre świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę I. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt I. Uzasadnienie: 1. Powołując się na przepis art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: ustawa o systemie oświaty) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym) Rada Miejska w dniu [...] lutego 2008 r. podjęła uchwałę Nr XXI/176/08 w sprawie ustalenia opłat za niektóre świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę. Uchwała została opublikowana Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 24, poz. 553 z dnia 28 marca 2008 r. W § 2 ust. 1 uchwały została ustalona, za świadczenia publicznych przedszkoli wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, stała opłata miesięczna w wysokości 13 % (...) minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę (...). 2. Uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prokurator Rejonowy wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 2 ust. (pkt) 1 uchwały. Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy systemie oświaty przez wprowadzenie stałej opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, która nakłada na rodziców obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od zakresu świadczeń oferowanych poza realizacją podstawy programowej przez konkretne przedszkole, jakości tych świadczeń, a przede wszystkim od tego czy konkretne dziecko w ogóle korzysta z dodatkowych świadczeń i w jakim rozmiarze. Skarżący uznał, iż część uchwały godzi w zasadę sprawiedliwości społecznej poprzez nieuwzględnienie przy ustaleniu opłaty za świadczenia przedszkola okoliczności, w jakim zakresie czasu poszczególne dziecko korzysta z usług tego przedszkola. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie przedstawiając uchwałę z dnia [...] września 2009 r., w której zaaprobowano stanowisko Prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). 5. Na wstępie należy zaznaczyć, że kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). 6. Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tejże ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W ust. 3 art. 5a ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Przedszkolem publicznym jest zaś przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności oraz zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Pod pojęciem "podstawy programowej" należy rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Zgodnie z delegacją zawartą w art. 22 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o systemie oświaty, podstawę programową wychowania przedszkolnego ustala w drodze rozporządzenia właściwy minister. W dacie uchwalania przedmiotowej uchwały podstawę programową wychowania przedszkolnego określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. Nr 51, poz. 458). W przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) określono, że statut przedszkola określa dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie krótszy niż 5 godzin dziennie. 7. Z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika zakres upoważnienia ustawowego dla rady gminy do ustalania opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Opłata stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Porównanie omówionych wyżej podstaw prawnych, w tym norm kompetencyjnych prowadzi do wniosku, że świadczenia publicznych przedszkoli dotyczące nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego są bezpłatne. Wszystkie inne usługi świadczone w przedszkolu, wykraczające poza podstawę programową, mogą być z woli rady gminy odpłatne i tylko tych świadczeń dotyczyć może uchwała gminy. Opłaty nie mogą być tak skonstruowane by "przenosić" na rodziców (opiekunów prawnych) dzieci korzystających ze świadczeń przedszkoli publicznych kosztów, które na podstawie ustawy zobowiązana jest ponieść gmina, jako organ prowadzący przedszkole. Na tle potrzeby ścisłego rozróżnienia kompetencji rady gminy do wprowadzania opłat za świadczenia w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ww. ustawy opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., III SA/Wr 622/07; wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA//Lu 167/08; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 marca 2009 r., III SA//Gd 476/08; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2009r., II SA/Bd 400/09; opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.nsa.gov.pl). 8. Kwestionowana uchwała nie zawiera takiej konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, która spośród usług oferowanych przez przedszkola publiczne pozwoliłaby wyróżnić wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Brak jest takich elementów uchwały lub jej uzasadnienia, które mogłoby ukazać sposób ustalania jej wysokości. Skonstruowanie opłaty jako elementu stałego sprawia, że poza kontrolą pozostaje czy w opłacanych zajęciach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego czy mieszczą się także świadczenia zaliczone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej do podstawy programowej. Uchwała nie określa rodzaju i wymiaru dodatkowych świadczeń, co w konsekwencji oznacza wprowadzenie jednolitej odpłatności wobec rodziców wszystkich dzieci objętych opieką w publicznych przedszkolach, niezależnie od tego, czy dane przedszkole świadczy także usługi wykraczające poza podstawę programową. Analiza treści norm wynikających z § 2 ust. 1 uchwały prowadzi do wniosku, że opłatę wprowadzono za "sam" pobyt dziecka w przedszkolu przez czas przekraczający 5 godzin. Tymczasem, co podkreśla wyraźnie i zgodnie orzecznictwo sądów administracyjnych - odpłatności podlega nie pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, ale oferowane przez tego rodzaju placówkę świadczenia wykraczające poza podstawę programową, przewidzianą w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej. Treść zaskarżonej regulacji uniemożliwia ustalenie, czy wprowadzona opłata nie obejmuje zatem jednocześnie świadczeń bezpłatnych objętych podstawą programową, a nadto "partycypacji" rodziców w kosztach prowadzenia przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący. Ustalanie zaś przedmiotowych opłat nie może mieć cech arbitralności, czy dowolności i polegać winno zatem na precyzyjnym określeniu konkretnych opłat za poszczególne świadczenia, a wyliczenie ich wysokości, oparte na zasadzie ekwiwalentności, winno być poprzedzone jawną kalkulacją poszczególnych kosztów w sposób dający możliwość kontrolowania i oceny. 9. Niezachowanie tych zasad skutkowało w niniejszej sprawie ustanowieniem przez Radę Gminy stałej odpłatności za korzystanie z przedszkoli publicznych na terenie gminy, a tym samym przekroczeniem granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Konsekwencją tej konstatacji jest, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 przedmiotowej uchwały. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, iż w tym zakresie uchwała nie podlega wykonaniu przyjmując, iż instytucja ta dotyczy także przepisów prawa miejscowego (szerzej R. Sawuła, Stosowanie art. 152 praw o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, Państwo i Prawo 2004/8/71; także Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, opubl. OSP 2005/4/50 i powołane tam poglądy).