II SA/Go 804/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. ([...]) Prezydent Miasta odmówił Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] udzielenia zezwolenia na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej, tj. na działkę nr ew. gr. [...], w celu wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu i otynkowaniu ściany budynku usytuowanego na działce nr ew. gr. [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej podnosząc, iż zaskarżona decyzja narusza art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Odwołujący wskazał, że przepis ten nie uzależnia wydania decyzji o niezbędności wejścia od uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub uprzedniego zgłoszenia robót budowlanych. Ponadto wskazano, że planowane przez Wspólnotę Mieszkaniową roboty budowlane, polegające na ociepleniu i otynkowaniu ściany kamienicy, usytuowanej na granicy z działką o nr ew. gr. [...] należącej do J. i L.O., wymagają udostępnienia tej nieruchomości. Podkreślono również, że chcąc uzyskać zgodę na czasowe wejście na działkę o nr ew. gr. [...] Wspólnota Mieszkaniowa próbowała doprowadzić do porozumienia z jej właścicielami, jednakże pomimo wymiany licznej korespondencji pomiędzy stronami do porozumienia nie doszło. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda przywołał przepisy mające zastosowanie w sprawie oraz stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 prawa budowlanego organ ma obowiązek w pierwszej kolejności ocenić zasadność złożonego wniosku, czyli po pierwsze, czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości i czy starania te okazały się bezskuteczne, po drugie, czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, po trzecie czy inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, bądź dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych. W przypadku, gdy w wyniku analizy stanu faktycznego organ stwierdzi, że jeden z warunków nie został spełniony winien wydać decyzję odmowną. Organ odwoławczy podał, iż wydanie decyzji w przedmiocie niezbędności wejścia na sąsiednią nieruchomość w celu wykonania planowanych robót budowlanych polegających na dociepleniu i otynkowaniu wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia – w zależności od wysokości budynku. W ocenie Wojewody przepis art. 47 ust. 1 wskazuje wprost, że jeżeli do wykonania robót (nie jakichkolwiek lecz robót objętych zgłoszeniem lub pozwoleniem na budowę) niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor obowiązany jest uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, przed rozpoczęciem robót. Rozpocząć natomiast przedmiotowe roboty budowlane można jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę lub skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi. Tymczasem Prezydent Miasta - organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę i przyjęcia zgłoszenia w sprawie przedmiotowych robót ustalił, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], nie posiada prawa do wykonywania robót budowlanych - brak stosownego rozstrzygnięcia administracyjnego w formie decyzji o pozwoleniu na budowę, brak też skutecznego zgłoszenia. Jednocześnie organ odwoławczy podał, iż wbrew stanowisku odwołującej się Wspólnoty, żeby otrzymać pozwolenie na budowę nie trzeba legitymować się prawem wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej. Skargę na powyższą decyzję złożyła, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] wnosząc o jej uchylenie. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez błędną interpretację i brak zastosowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2014. 1647 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2012. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji administracyjnych w przedmiocie zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu prowadzenie robót budowlanych. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1). W razie nie uzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2). Jakkolwiek zgodzić się należy ze skarżącym, że z treści przywołanych przepisów art. 47 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego nie wynika wprost, że wydanie zezwolenia w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę lub skutecznym zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do robót budowlanych, to jednak z uwagi na fakt, iż wyżej przytoczona regulacja zamieszczona jest w ustawie - Prawo budowlane, uznać należy, że odnosi się ona do kwestii regulowanych tą ustawą. Zakres stosowania Prawa budowlanego określony jest w art. 1 tej ustawy i odpowiada pojęciu ściśle rozumianego prawa budowlanego, jako zespołu przepisów prawnych regulujących proces budowlany. Z tego względu przez prace przygotowawcze lub roboty budowlane, o których jest mowa w przepisie art. 47 ust. 1 i 2 należy rozumieć tylko takie prace lub roboty, które podlegają regulacji Prawa budowlanego. Chodzi tu o te prace lub roboty budowlane, które wymagają pozwolenia na budowę lub, które podlegają obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od reguły, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, przewidziane są w art. 29-31 Prawa budowlanego, które wskazują jakie roboty nie wymagają pozwolenia na budowę (art. 29), jakie wymagają jedynie zgłoszenia (art. 30) oraz kiedy pozwolenia nie wymaga rozbiórka obiektu (art. 31). Jeżeli zaś chodzi o prace przygotowawcze, to mogą one w ogóle wykonywane być tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Jednoznacznie o tym stanowi przepis art. 41 ust. 3 Prawa budowlanego. Dokonując wykładni przepisu art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego należy stwierdzić, że skoro ubieganie się o zezwolenie na korzystanie z cudzego budynku, lokalu czy nieruchomości w związku z wykonywaniem prac przygotowawczych powinno zostać poprzedzone udzielonym pozwoleniem na budowę lub przyjętym przez organ zgłoszeniem robót budowlanych, to tym bardziej pozwolenia takiego bądź zgłoszenia wymagać musi przystąpienie do robót budowlanych - argumentum a minori ad maius (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 czerwca 2013 r., II SA/Gl 1512/12, LEX nr 1347195) Należy też podkreślić, że wydając decyzję na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, organ administracji winien określić między innymi warunki korzystania z tej nieruchomości. Rozstrzygnięcie w tym zakresie może zaś nastąpić w oparciu o treść decyzji o pozwoleniu na budowę czy też w oparciu o wyniki postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. Stanowisko, że zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane w art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane może być wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych i nie budzi też wątpliwości w doktrynie (por. np. wyroki: NSA OZ w Krakowie z dnia 3 października 2002r., sygn. II SA/Kr 1894/98, NSA OZ w Łodzi z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Łd 268/01, NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 585/06, WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. II SA/Po 964/05, WSA w Szczecinie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. II SA/Sz 972/11, Lex nr 1123254, WSA w Lublinie z dnia 20 września 2012 r., sygn. II SA/Lu 269/12, Lex 1225226, WSA w Łodzi z dnia 14 czerwca 2013r., II SA/Łd 415/13, LEX nr 1334931 oraz B. Deskiewicz "Decyzja w przedmiocie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości a ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę." w "Samorząd Terytorialny" 2008r., nr 9, s. 60 i nast., a także "Prawo budowlane. Komentarz." pod. red. Zygmunta Niewiadomskiego, CH Beck, wyd. 6, 2015 rok, komentarz do art. 47). Powyższe stanowisko podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznając, że dla wydania zezwolenia na wejście na sąsiednią nieruchomość konieczne jest ustalenie, że inwestor legitymuje się ostatecznym pozwoleniem na budowę, bądź zgłoszeniem, wobec którego organ nie wzniósł sprzeciwu. W tej sytuacji uznać należało, że zaskarżona decyzja, odmawiająca wydania żądanego zezwolenia wobec braku pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, nie narusza prawa. Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, należało na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzec jak w sentencji wyroku.