II SA/Go 805/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 4 listopada 2010 r., nr LIV/373/2010 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego w [...] oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy[...] podjęła dnia 4 listopada 2010 r. uchwalę Nr LIV/373/2010 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 6 ust. 2 pkt 4, art. 92 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm. – dalej jako u.p.p.r.). Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na w/w uchwałę w części obejmującej § 1 ust. 1, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r. poprzez wskazanie w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego oraz pominięcie możliwości powoływania przez wójta w skład zespołu przedstawicieli organizacji pozarządowych, a także innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważnia radę gminy do określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, jednak nie uprawnia rady do określania składu zespołu interdyscyplinarnego. W odpowiedzi na skargę organ przychylił się do stanowiska skarżącego i wniósł o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 - dalej jako "u.s.g.", w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rada Gminy z dnia 4 listopada 2010 r., Nr LIV/373/2010 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, której Prokurator Rejonowy zarzuca naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r. poprzez wskazanie w § 1 ust. 1 uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Stosownie do treści art. 9a ust. 1 u.p.p.r., gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust. 2). W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi (ust. 3 i 4). Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5). Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 - 5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Z kolei, zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458). W ocenie Sądu, przeprowadzona analiza § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały oraz ich zestawienie z treścią art. 9a ust. 2 - ust. 5 u.p.p.r., czynią zasadnymi podniesione zarzuty przedmiotowej skargi, co skutkuje stwierdzeniem, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jej nieważności w części objętej skargą (§ 1 ust. 1). Ponadto, co istotne podniesione zarzuty nie są kwestionowane przez Radę Gminy, która w udzielonej odpowiedzi na skargę wskazuje na jej zasadność. Przepis art. 9a ust. 2 u.p.p.r. stanowi, że to organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta), jest właściwy do powołania zespołu interdyscyplinarnego, przy czym w ust. 3 ustawodawca ustalił przedstawicieli podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego. Określenie w uchwale podjętej przez organ stanowiący gminy składu zespołu interdyscyplinarnego, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, stanowi przekroczenie kompetencji organu stanowiącego gminy. Wskazać przy tym należy, że po myśli art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy jest upoważniona do podjęcia uchwały, której przedmiotem będzie tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, przez co nie można rozumieć również określenie składu takiego zespołu. W tej sytuacji zupełnie na marginesie należy zauważyć, że skład zespołu interdyscyplinarnego ustalony w zaskarżonej uchwale nie odpowiada przepisom art. 9a ust. 3 i ust. 5 u.p.p.r., bowiem nie przewiduje udziału w zespole przedstawicieli organizacji pozarządowych (art. 9a ust. 3 pkt 6) oraz przedstawicieli innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5 u.p.p.r.). Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku.