II SA/Go 808/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na obszarze Związku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu [...] lutego 2019 r. Zgromadzenie Związku Międzygminnego [...] (dalej w skrócie: "organ") - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. - dalej w skrócie: "u.s.g."), art. 19 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 zez zm. - dalej w skrócie: "u.z.z.w.") - podjęło uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na obszarze Związku. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r., które wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w dniu 1 września 2021 r., Prokurator Rejonowy (dalej w skrócie: "skarżący") wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 19 ust. 1, 2, 3 i 5 u.z.z.w., polegające na przekroczeniu granic ustawowego upoważnienia poprzez uregulowanie w: - § 4 zd. 1 załącznika do uchwały "Warunki dostawy wody lub odbioru ścieków, w tym ilość dostarczanej wody Odbiorcom, ilość odprowadzanych ścieków, minimalne ciśnienie utrzymywane w miejscu przyłączenia do sieci wodociągowej określa umowa"; - § 7 załącznika, który stanowi, że "W przypadku zmiany Odbiorcy usług dotychczasowy Odbiorca usług zobowiązany jest do niezwłocznego poinformowania o tym fakcie Przedsiębiorstwa w celu zawarcia nowej umowy (...)" - § 13 ust. 1, 2 załącznika do uchwały, które istotnie naruszają treść art. 6 u.z.z.w., bowiem przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie jest uprawnione do sporządzania projektu umowy; - § 23 ust. 2 załącznika do uchwały związek w sposób nieuprawniony uregulował prawo przedsiębiorstwa do odmowy wydania warunków technicznych przyłączy; - § 33 załącznika zasad ograniczających odpowiedzialność odszkodowawczą przedsiębiorstwa za szkody powstałe w związku ze wstrzymaniem lub ograniczeniem świadczenia usług; - § 37 załącznika do uchwały, w którym zgromadzenie postanowiło, że "W sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują aktualne przepisy prawa, a w szczególności u.z.z.w. wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie". Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Odpowiadając na skargę organ wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2021 r. podjęto nową uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na obszarze Związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 u.z.z.w. - w brzmieniu obowiązującym w dniu jej podjęcia - rada gminy (zgromadzenie związku międzygminnego - art. 69 ust. 3 u.s.g.), na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe (ust. 2). Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Przyjęta enumeracja pozytywna kwestii przekazanych do określenia regulaminem sprzeciwia się umieszczaniu zapisów, których przedmiot wykracza poza katalog spraw poddanych kompetencji prawodawczej rady gminy. Tym samym odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części (por. wyrok WSA w Gorzowie z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 235/18 – orzeczenie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: "CBOSA"). Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2018 r., poz. 2096). Mając na uwadze powyższe należało uznać za zasadny zarzut skarżącego dotyczący § 4 zd. 1 zaskarżonej uchwały stanowiącego, że "Warunki dostawy wody lub odbioru ścieków, w tym ilość dostarczanej wody Odbiorcom, ilość odprowadzanych ścieków, minimalne ciśnienie utrzymywane w miejscu przyłączenia do sieci wodociągowej określa umowa.", który to przepis nie realizuje w sposób właściwy powołanego art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Dlatego odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu powinny zobowiązywać przedsiębiorstwo do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. Tymczasem wspomniany przepis § 4 zd. 1 regulaminu odsyła w tym zakresie do umowy. Należy wskazać, że zaskarżony regulamin w § 5 ust. 1 pkt 1 określa minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody oraz w pkt. 2 minimalne ciśnienie dostarczanej wody (0,1 MPa). W zakresie jednak określenia minimalnej ilości dostarczanej wody, regulamin operuje sformułowaniami o charakterze ogólnikowym. W § 5 ust. 1 pkt 2 mowa jest bowiem o "wymaganej ilości". Rację na zatem skarżący, że uregulowanie powyższe nie spełnia dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. i nie zawiera obligatoryjnego elementu, o którym mowa w tym przepisie. Zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w., umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawiera w szczególności postanowienia dotyczące praw i obowiązków stron umowy. § 7 zaskarżonego regulaminu stanowi, że: "W przypadku zmiany Odbiorcy usług dotychczasowy Odbiorca usług zobowiązany jest do niezwłocznego poinformowania o tym fakcie Przedsiębiorstwa w celu zawarcia nowej umowy (...)". Na odbiorcę usług nałożono zatem obowiązek, który nie ma oparcia w treści art. 19 ust. 2. Taki obowiązek – jak słusznie wskazał skarżący – może być nałożony ale na podstawie art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. w stosownej umowie. Sąd podziela również stanowisko skarżącego, który prawidłowo zakwestionował zapisy § 13 ust. 1, 2 zaskarżonego regulaminu, które istotnie naruszają treść art. 6 u.z.z.w., bowiem przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie jest uprawnione - jak uczynił to organ w zaskarżonej uchwale – do sporządzania projektu umowy. Za zasadny należy uznać również zarzut kwestionujący zgodność z regulacją ustawową § 23 ust. 2, wskazujących na sytuacje faktyczne, kiedy przedsiębiorstwo ma prawo odmówić wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, podczas gdy gmina nie ma kompetencji do określania przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Regulacja powyższa narusza przepis art. 15 ust. 4 u.z.z.w., w myśl którego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma natomiast kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci czy odmowy wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 425/13; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, CBOSA). Trafnie zakwestionował skarżący także § 33 regulaminu, który stanowi, że przedsiębiorstwo ponosi odpowiedzialność za szkody powstałe w związku z wstrzymaniem lub ograniczeniem świadczenia usług, chyba że nie ponosi winy. Organ wprowadzając do uchwały reguły odpowiedzialności cywilnej dokonał bowiem nieuprawnionej ingerencji - aktem prawa miejscowego - w sferę zastrzeżoną z mocy prawa dla ustawy regulującej kwestie odpowiedzialności cywilnej lub czynności prawnej stron umowy cywilnoprawnej. Ponadto skarżący zasadnie zakwestionował również § 37 uchwały, stanowiący, iż w sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują aktualne przepisy prawa, a w szczególności przepisy u.z.z.w. i przepisy wykonawcze do ustawy. W myśl bowiem art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Powyższą regulacją organ naruszył zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. Z uwagi na powyższe istotne naruszenia prawa, zwłaszcza niewypełnienie delegacji ustawowej w części wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., konieczne było - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący oraz organ. Odnosząc się na zakończenie do informacji organu, iż uchwałą z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] organ dokonał uchylenia zaskarżonej uchwały i uchwalenia nowego regulaminu, wskazać należy, że nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie podjęcie przez organ uchwały uchylającej. Podkreślić bowiem należy, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, Lex 384291, wyrok NSA z dnia 1 września 2010r. sygn. akt I OSK 368/10, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1783/10 Lex 746796, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 228/13 Lex nr 1281479), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. W świetle powyższej argumentacji zmiana zaskarżonej uchwały nie wpływa na celowość oceny jej legalności.