II SA/Go 814/10

Dnia 29 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010 roku sprawy ze skargi Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt I OW 163/10, na podstawie art. 14 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim do rozpoznania sprawy ze skargi Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, w związku z wyłączeniem sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od rozpoznania niniejszej sprawy. Starosta, działając jako organ wyznaczony do załatwienia niniejszej sprawy postanowieniem Wojewody z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] orzekł, na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.u. Nr 98, poz. 1071 ze zm. )- zwanej dalej k.p.a., art.136 ust.3, art. 137, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - zwanej dalej u.g.n. oraz art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 115) – dalej u.d.p. o odmowie zwrotu A.R., G.R., D.O.-R. nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Organ I instancji wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 1976 r. rep A [...], w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64) została nabyta od A. i M.R. przez Skarb Państwa, zgodnie planem rozbudowy Wytwórni [...]. W dniu [...] sierpnia 1998 r. na wniosek A. i M. małżonków R. zostało wszczęte postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...]. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] czerwca 2004 r. w miejsce zmarłego uczestnika postępowania – M.R. wstąpili jego następcy prawni tj.: żona A.R., syn G.R. i córka D.R.-O.. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, iż części wywłaszczonej działki nr [...] objętej wnioskiem o zwrot z dnia [...] lipca 1998 r. odpowiadała działka nr [...] (wcześniej powstała łącznie z działką nr [...] z podziału działki [...]). Następnie po scaleniu stanowiła część działki nr [...]. Ostatecznie decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z dnia [...] grudnia 2002 r., znak [...] działka nr [...] została podzielona na działki o numerach [...] oraz przedmiotową działkę nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta stwierdził, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą zadać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Nieruchomość może być uznana za zbędną jeśli spełnia choć jedną z przesłanek wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Jednakże organ I instancji zaznaczył, iż okoliczność czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, czy też została wykorzystana na inny cel, nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, w przypadku, gdy nieruchomość stanowi drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Według ustaleń poczynionych przez organ I instancji przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] została wywłaszczona pod rozbudowę Wytwórni [...]. Obecnie stanowi w części chodnik oraz jezdnię z masy bitumicznej i zgodnie z opiniami Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] marca 2007 r. znak; [...] i z dnia [...] marca 2009 r. znak : [...] stanowi od [...] stycznia 2002 r. drogę publiczną ul. [...], na odcinku od ul. [...] do ul. [...], a z przesłanych przez ww. Zarząd map zasadniczych wynika, iż cały obszar przedmiotowej działki znajduje się w liniach rozgraniczających ww. ulicy. Również zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka nr [...] stanowi użytek "dr" tj. drogę. Dodatkowo organ I instancji powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego , ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, z dnia 29 maja 2003 r. sygn, akt II SA/Gd 1206/01, który stwierdził, iż "niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeśli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości) lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych." Od decyzji Starosty A.R., G.R. i D.R.-O. pismem z dnia [...] maja 2009 r. wnieśli odwołanie do Wojewody, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego oraz wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty o zwrocie przedmiotowej działki. Dodatkowo podnieśli, iż przedmiotowa działka na mocy aktu notarialnego umowy sprzedaży przeszła na Skarb Państwa w związku z planem realizacyjnym rozbudowy Wytwórni [...], a w gruncie rzeczy nie była objęta tym planem i nigdy nie była wykorzystana na cel określony w umowie, w związku z czym, zdaniem odwołujących się, nigdy nie zachodziły przesłanki upoważniające do zastosowania procedury wywłaszczeniowej, a jednocześnie wystąpiły przesłanki z art. 137 ust. 1 u.g.n. Odwołujący się twierdzą, iż droga publiczna nie została zrealizowana na obszarze przedmiotowej działki. Wskazują także, iż podczas oględzin w dniu [...] września 1998 r. na przedmiotowej nieruchomości stwierdzono istnienie polnej drogi o nawierzchni gliniastej, chodnika asfaltowego oraz uzbrojenia w postaci urządzeń podziemnych. Ponadto dodają, że od czasu oględzin stan ten nie uległ zmianie, a teren ten jest wykorzystywany przez mieszkańców okolicznych bloków jako parking dla samochodów. W pozostałej części rosną chwasty, krzewy i drzewa. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], Wojewoda uchylił w całości i przekazał do ponownego rozpoznania przez organ I instancji decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], odmawiającą A.R., G.R. i D.R.-O. zwrotu nieruchomości położonej w [...], stanowiącej ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], działka nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy, odnosząc się do przytoczonego przez Starostę orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość we wszelkiej dokumentacji figuruje jako droga. Niemniej jednak z zebranego w toku postępowania materiału dowodowego nie można jednoznacznie wywieść czy takowa droga w ogóle faktycznie została wybudowana. Wątpliwości organu odwoławczego budzi m.in. protokół z oględzin, który wskazuje: "wnioskowana działka stanowi teren niezagospodarowany". Wojewoda podnosi, iż sprawdzenia wymaga również informacja nadesłana przez Zarząd Dróg Miejskich, zgodnie z którą na działce nr [...] wybudowano jezdnię z masy bitumicznej oraz chodnik – a zebrane dokumenty potwierdzają jedynie wybudowanie chodnika. Organ II instancji podzielił również pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 777/06, zgodnie z którym rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu ulicy musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonywanie takiego obiektu budowlanego. Nie jest również równoznaczne z wykonaniem (wybudowaniem) ulicy jedynie wydzielenie pasa gruntu przeznaczonego pod ulicę. Wojewoda wskazał, iż Starosta przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien dokonać bezspornych ustaleń czy na wywłaszczonej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem takie stwierdzenie uprawnia organ orzekający do podjęcia decyzji o zwrocie lub odmowie zwrotu nieruchomości. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że decyzji Starosty brak rzetelnej, obiektywnej i dokładnej analizy pod kątem rzeczywistego wybudowania ulicy, co powoduje naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. oraz przepisu art. 137 u.g.n.. Ponadto wskazał, że nie wyjaśniono w sprawie istniejących rozbieżności co do planowanego a rzeczywistego wybudowania ulicy [...]. Według organu II instancji w/w uchybienia stanowią naruszenie przepisów postępowania, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od decyzji organu II instancji w dniu 8 stycznia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga Miasta– reprezentowanego przez pełnomocnika H.L.. Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił decyzji Wojewody naruszenie przepisów: art. 7, art. 77 § 1, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a., art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz wniósł o jej uchylenie. Pełnomocnik strony skarżącej podnosi, iż fakt, że przedmiotowa działka stanowi drogę publiczną wynika z uchwały Rady Miasta z dnia [...] lipca 2001 r. nr LXVII/771/111/2001 o nadaniu kategorii drogi gminnej, która nie została uchylona i do chwili obecnej istnieje w obrocie prawnym. Ponadto podnosi, iż Wojewoda przekazując sprawę do ponownego rozpoznania powoduje przewlekłość postępowania. Dodatkowo, podobnie jak organ I instancji, powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt. II SA/Gd 1206/01 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt. I OSK 361/08 zgodnie z którym "niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych". W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte z zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie stwierdził, iż nie kwestionuje faktu, że nieruchomość, która stanowi drogę publiczną lub wchodzi w skład drogi publicznej nie może podlegać zwrotowi. Jednakże jego zdaniem samo funkcjonowanie w obrocie prawnym uchwały o nadaniu kategorii drogi gminnej nie jest wystarczające do ustalenia czy przedmiotowa działka faktycznie stanowi drogę publiczną. W dniu 28 grudnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła odpowiedź uczestników postępowania (A.R., G.R. i D.R.-O.) na skargę Miasta, w której podtrzymali w całości zarzuty podniesione w ich odwołaniu od decyzji Organu I instancji i wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) –zwanej dalej p.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta ma na celu sprawdzenie czy w toku rozpoznawania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast w myśl art. 134 § 1p.p.s.a. Sąd rozstrzyga skargę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszej sprawy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika z treści art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art.. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przedmiotowej sprawie organ I instancji odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powołując się na okoliczność, iż to czy nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia, czy też nie, nie ma znaczenia dla wyniku sprawy w przypadku, gdy nieruchomość stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08, iż niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeśli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych" jednakże fakt, że wywłaszczona nieruchomość stanowi choćby część drogi publicznej nie może budzić wątpliwości. A taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. drogę zdefiniowano jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, przy czym pas drogowy zdefiniowano jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zdaniem Sądu droga nie może być uznana za drogę publiczną jeśli rzeczywiście nie istnieje, a wynika jedynie z uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast z zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego nie można jednoznacznie wywieść istnienia drogi. Tym bardziej, że oględziny przedmiotowej nieruchomości odbyły się [...] września 1998 r. tj. ponad 10 lat przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania przez organ odwoławczy, pomimo iż Sąd nie jest związany zarzutami skargi, zadaniem Sądu zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. jest powiązana z zasadą prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a. Biorąc pod uwagą obie te zasady należy stwierdzić, iż szybkość prowadzonego postępowania nie może przeczyć obowiązkowi organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 listopada 2002 r. sygn. akt II SA/Go 701/09). Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Ustalając fakty mające znaczenie dla sprawy, organ obowiązany jest rozważyć wnioski strony (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006, wyd.8, s.404). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 1997 r., sygn. akt I SA/Wr 700/97 "zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji." W ocenie Sądu skarga okazała się niezasadna. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę oraz treść art.151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę, orzeczono jak w sentencji.