II SA/Go 816/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 31 marca 2017 r., nr XXV/168/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości oddala skargę. 1. W dniu 31 marca 2017 r. Rada Gminy uchwaliła uchwałę nr XXV/168/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...]. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa dnia 19 kwietnia 2017 r. pod pozycją 1012. W dniu 28 sierpnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła przekazana przez Radę Gminy skarga Wojewody na uchwałę nr XXV/168/17 z dnia 31 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...], w której na podstawie art. 93 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej ppsa) Wojewoda zaskarżył wskazaną uchwałę w całości zarzucając jej naruszenie przepisów art. 20 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej upzp) i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podał przebieg postępowania nadzorczego oraz sygnalizowane przez dwa podmioty – spółkę oraz radnego zastrzeżenia do treści planu. Jak podano w skardze, w związku z tym, że wojewoda z powodu upływu terminu utracił możliwość wydania rozstrzygnięcia nadzorczego sprawa została zaskarżona do sądu administracyjnego. Określając zarzuty skarg organ wskazał na uchybienie o charakterze proceduralnym sprowadzające się do nieprzekazania, przez Wójta Gminy - Radzie Gminy, uwag do planu wniesionych przez spółkę K w wyznaczonym terminie, tj. do 9 grudnia 2016 r. W ocenie Wojewody na skutek nieprzekazania przez Wójta tych uwag Rada Gminy nie dokonała rozstrzygnięcia o sposobie ich rozpatrzenia, czym w sposób istotny naruszyła przepisy art. 20 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 14 upzp. W ocenie organu nadzoru uwagi wysłane przez spółkę K za pośrednictwem Poczty Polskiej, w ostatnim dniu wyznaczonego terminu na składanie uwag, tj. 9 grudnia 2016 r. (potwierdzona data nadania) zostały wniesione w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu o wyłożeniu planu w celu składania uwag. Zdaniem Wojewody wobec braku sprecyzowania przez ustawę planistyczną sposobu obliczania terminów i ich zachowania zastosowanie ma regulacja ogólna zawarta w art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej kpa). Pogląd ten, jak wskazano w skardze jest utrwalony w orzecznictwie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ponieważ przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp, zasadnym jest zdaniem skarżącego stwierdzenie jej nieważności w całości. 2. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta tej gminy, wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady uwagi do projektu planu powinny być wniesione na piśmie w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu czyli do dnia 9 grudnia 2017r. Uwagi do planu spółki K zostały złożone w Urzędzie Gminy za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 12 grudnia 2017 r., czyli już po terminie wyznaczonym w ogłoszeniu. Zdaniem Rady termin na składanie uwag do projektu planu jest terminem zawitym, którego przekroczenie skutkuje pozostawieniem uwag bez rozpoznania, bez konieczności przedkładania ich radzie gminy. Ustawa nie przewiduje możliwości przywrócenia terminu. Z uwagi na brak zapisów w ustawie, kwestie dotyczące terminów i ich dochowania, winny być rozpatrywane według zasad ogólnych, tj. wynikających z przepisów kodeksu cywilnego. Rada powołała się również na orzecznictwo sądów administracyjnych opowiadające się za szczególnym charakterem ustawy planistycznej oraz możliwością pozostawiania bez rozpoznania uwag wniesionych po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : 3. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów, w tym przypadku czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 4. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny a rozstrzygnięcie sprowadza się do oceny zasadności dwu konkurujących ze sobą stanowisk stron co do charakteru prawnego terminu do składania uwag do planu miejscowego. Zgodnie z art. 18 ust. 1 upzp uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego, wyłożonym do publicznego wglądu. Wniesienie uwag ma więc charakter powszechny. Uwagi do projektu planu miejscowego można wnieść w imieniu własnym lub w interesie ogólnym. Uwagi do projektu planu mogą dotyczyć zarówno treści merytorycznej planu, jak i formy jego ustaleń. Zgodnie z art. 18 ust. 2 upzp uwagi do projektu planu należy wnieść na piśmie w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu, o którym mowa w art. 17 pkt 11 (upzp). Przepis art. 17 pkt 11 w powiązaniu z pkt. 9 tego artykułu stanowi, że właściwy organ wykonawczy po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wyznacza w ogłoszeniu o wyłożeniu planu do publicznego wglądu, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu. Termin taki, co niesporne, został w sprawie wyznaczony. W ogłoszeniu (obwieszczeniu) Wójt Gminy podał, że "uwagi należy składać na piśmie do Wójta Gminy z podaniem imienia i nazwiska lub nazwy jednostki organizacyjnej i adresu, oznaczenia nieruchomości, której uwaga dotyczy, w nieprzekraczalnym termie do dnia 9 grudnia 2016 r.", oraz że, zgodnie z art. 39 ust. 2 i 3 oraz 40 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie tekst jedn. Dz.U.2017 poz. 1405), zainteresowani mogą w tym samym terminie składać uwagi i wnioski dotyczące ochrony środowiska w formie pisemnej lub elektronicznej bez potrzeby opatrywania ich bezpiecznym podpisem elektronicznym. 5. Zdaniem Sądu z treści przepisu art. 17 pkt 9 i 11 upzp w zw. z art. 18 ust. 2 upzp, odniesionych również do art. 39 ust. 2 i 3 oraz 40 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wynika, że przewidziany wskazanymi przepisami termin składnia uwag ma charakter materialnoprawny. Przemawia za tym odrębny systemowo charakter uchwalania planu miejscowego oraz autonomiczność regulacji przewidzianej ustawą o planowaniu oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Wbrew temu co twierdzi się w skardze w orzecznictwie nie ma utrwalonego stanowiska co do charakteru spornego terminu, utrwalony jest natomiast pogląd, że ustawa planistyczna nie zawiera również przepisu odsyłającego do unormowań kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie stosowania procedury doręczeń lub zawiadomień, obliczania lub przywracania terminów bowiem przepisy kodeksu w ogóle nie mają zastosowania w postępowaniu planistycznym, uregulowanym w sposób szczególny (por. wyroki NSA z 21 lutego 2007 r., II OSK 1794/06, 21 czerwca 2016 r., I OSK 2560/14, dostępne w CBOSA). W aprobowanej przez niniejszy skład tezie wyroku NSA z dnia 24 września 2015 r., II OSK 76/14 wskazuje się wprost, że uwagi, o których mowa w przepisach art. 17 pkt 12 i pkt 14 upzp, to uwagi wniesione w terminie, o jakim mowa w art. 17 pkt 11 tej ustawy. W uzasadnieniu tego orzeczenia podkreśla się, że przekroczenie terminu do składania wniosków i uwag powoduje pozostawienie ich bez rozpoznania. Przepisy powołanej ustawy nie przewidują obowiązku przedkładania radzie gminy do oceny spóźnionych uwag czy wniosków. Wniesienie uwag po upływie terminu wyznaczonego zgodnie z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. nie oznacza jednak, jak konstatuje NSA w drugiej tezie orzeczenia, iż zarzutów zgłoszonych w stosunku do projektu planu, zawartych w tych uwagach, nie można podnosić w skardze do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów, co podkreślają również komentatorzy, przekroczenie wyznaczonego w trybie art. 17 pkt 11 terminu do składania uwag skutkuje pozostawieniem ich bez rozpoznania (podobne uregulowanie zawiera art. 35 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Obowiązek dochowania terminu przy składaniu uwag potwierdza także przepis art. 18 ust. 2 upzp, który stanowi, iż uwagi do projektu planu należy wnieść na piśmie w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu, o którym mowa w art. 17 pkt 11 upzp. Nierozpatrzenie zaś spóźnionych uwag przez wójta (prezydenta, burmistrza) i nieprzedłożenie takich uwag do oceny rady nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego, czyli kwalifikowanego naruszenia postępowania, powodującego nieważność uchwały, jak tego wymaga art. 28 ust. 1 (por. A. Kosicki [w:] Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, SIP LEX 2016, tezy do art. 17; por. również wyrok WSA w Opolu z dnia 9 października 2013 r., II SA/Op 301/13). 6. Z tych względów należy opowiedzieć się za stanowiskiem gminy i uznać, że w kontrolowanej przez sąd sprawie Wojewoda nie ma racji, co prowadzi do oddalenia skargi (art. 151 ppsa). Terminem końcowym wnoszenia uwag był dzień 9 grudnia 2016 r. rozumiany w ten sposób, że do tego dnia uwaga powinna była dotrzeć do adresata czyli organu. Wskazać też należy, że przewidziana przepisami ustawy regulacja, konkretyzowana w obwieszczeniu jest wystarczająca do zagwarantowania udziału w procedurze planistycznej każdego zainteresowanego podmiotu. Przez formę pisemną, w kontekście treści ogłoszenia należy rozumieć również formę elektroniczną bez potrzeby opatrywania jej certyfikowanym podpisem elektronicznym. Spółka mogła więc wysłać uwagę mailem. W nawiązaniu do powołanego wyżej poglądu oraz argumentacji Wojewody odwołującego się do skargi spółki K, że wnoszenie uwag do projektu planu jest uprawnieniem jednostki, której interesu prawnego dotyczą zamierzone regulacje. Nie jest to jednak obowiązek, którego uchybienie powodowałoby wygaśnięcie prawa powoływania się na okoliczności stanowiące możliwą podstawę wniesienia uwagi w ramach skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.