II SA/Go 816/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr [...] w sprawie powołania Pełniącego obowiązki Skarbnika Gminy w [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 26 maja 2021 r. Rada Gminy (dalej w skrócie: "organ") - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 – dalej w skrócie: "u.s.g.") - podjęła uchwałę nr XIX/129/21 w sprawie powołania Pełniącego obowiązki Skarbnika Gminy w [...]. Zgodnie z § 1 uchwały organ - działając na wniosek Wójta Gminy - powołał R.K. na stanowisko pełniącego obowiązki Skarbnika Gminy na okres od [...] maja 2021 r. do [...] września 2021 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r., Wojewoda (dalej w skrócie: "skarżący") wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (dalej w skrócie: "u.p.s."). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że uchwała powołująca osobę "pełniącą obowiązki" skarbnika gminy nie znajduje umocowania w obowiązującym stanie prawnym. W podstawie prawnej uchwały wskazany został art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g. W myśl tego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy powoływanie i odwoływanie skarbnika gminy, który jest głównym księgowym budżetu - na wniosek wójta. Powołanie skarbnika gminy uchwałą rady stanowi nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.s. stanowisko skarbnika gminy jest stanowiskiem, na którym pracownik zostaje zatrudniony na podstawie powołania. Skarżący wskazał ponadto, że z uwagi na charakter obowiązków służbowych i związany z nimi zakres odpowiedzialności, ustawodawca określił także wymogi jakie musi spełniać kandydat na stanowisko skarbnika gminy. Wymogi te unormowane są w art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. – dalej w skrócie: "u.f.p."). W art. 54 ust 1 u.f.p. natomiast ustawodawca wyraźnie wskazał, iż: Głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych, zwanym dalej "głównym księgowym", jest pracownik, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie: 1) prowadzenia rachunkowości jednostki; 2) wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi; 3) dokonywania wstępnej kontroli: a) zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym, b) kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. Skarżący zaznaczył, że na mocy art. 54 ust 8 u.f.p. przepisy dotyczące głównego księgowego stosuje się odpowiednio do głównego księgowego budżetu państwa, głównego księgowego części budżetowej oraz skarbnika (głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego). Analiza przepisów prawa dotyczących zatrudnienia, uprawnień i obowiązków skarbnika gminy nie pozostawia – zdaniem skarżącego - wątpliwości, iż w przypadku tego pracownika samorządowego nie ma możliwości powierzenia "pełnienia obowiązków". Zaakcentować należy, iż możliwość powołania osoby "pełniącej obowiązki" musi wyraźnie wynikać z przepisu prawa. Przykładem takiego uregulowania jest art. 63 ust 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 – dalej w skrócie: "Pr. ośw.") w brzmieniu: Do czasu powołania na stanowisko dyrektora placówki, o której mowa w ust. 2, zgodnie z ust. 3 lub 4 właściwy minister prowadzący placówkę może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora placówki wicedyrektorowi albo innemu pracownikowi tej placówki. Obowiązująca u.p.s., ani żaden inny przepis prawa nie przewiduje zaś zatrudnienia osoby "pełniącej obowiązki" skarbnika gminy. Co prawda art. 21 u.p.s. przewiduje, że jeżeli wymagają tego potrzeby jednostki, pracownikowi samorządowemu można powierzyć, na okres do 3 miesięcy w roku kalendarzowym, wykonywanie innej pracy niż określona w umowie o pracę, zgodnej z jego kwalifikacjami. W okresie tym przysługuje pracownikowi wynagrodzenie stosowne do wykonywanej pracy, lecz nie niższe od dotychczasowego. Biorąc jednak pod uwagę zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności skarbnika gminy w ocenie skarżącego nie wydaje się możliwe powierzenie tych obowiązków na podstawie przytoczonego przepisu. Zatem – w ocenie skarżącego – organ podejmując zaskarżoną uchwałę w sprawie powołania pełniącego obowiązki skarbnika gminy, istotnie naruszył art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art 4 ust 1 pkt 2 u.p.s. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego. Odpowiadając na skargę organ wniósł umorzenie postępowania, nie wyrażając sprzeciwu co do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Organ zaznaczył, że zaskarżona uchwała utraciła moc poprzez podjęcie w dniu [...] sierpnia 2021 r. uchwały nr XXI/138/21 w sprawie powołania Skarbnika Gminy. Organ wskazał ponadto, że uchwała nie została zaskarżona przez osobę powołaną na stanowisko po. skarbnika gminy, jak również nie została zaskarżona uchwała nr XXI/138/21 o powołaniu skarbnika i uchyleniu skarżonego aktu. Przedmiotowe uchwały nie zostały podjęte w ramach tzw. autokontroli a były jedynie wykonaniem wniosków składanych przez Wójta, którego sprawowanie funkcji organu wykonawczego gminy było znacznie utrudnione w wyniku zaistnienia sytuacji od niego niezależnej i całkowicie niemożliwej do przewidzenia - tragicznej śmierci osoby pełniącej funkcję skarbnika - i tym samym powstanie wakatu na stanowisku, którego uprawnieniem i obowiązkiem dla podjęcia prawnie wiążących decyzji finansowych jest złożenie swojej kontrasygnaty (podpisu) na dokumentach powodujących powstanie zobowiązań finansowych po stronie gminy. Do czynności takich należy m.in. wprowadzanie do budżetu dotacji i subwencji pochodzących z budżetu państwa na realizację programów rządowych np. "500+", "za życiem", wypłaty świadczeń rodzinnych. Zatem podjęcie uchwały było niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gminy, a podjęcie jej z naruszeniem prawa było działaniem niezamierzonym, wymuszonym sytuacją faktyczną i dlatego też stwierdzenie jej nieważności, w zw. z podjętymi w tym czasie decyzjami na mocy uchwały mogłoby wywołać konsekwencje trudne do oszacowania dla całej społeczności Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2018 r., poz. 2096). Mając na uwadze powyższe należało uznać za zasadny zarzut skarżącego - istotnego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Zgodnie z treścią pierwszego z tych przepisów, do wyłącznej właściwości rady gminy należy powoływanie i odwoływanie skarbnika gminy, który jest głównym księgowym budżetu - na wniosek wójta. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.s. stanowi natomiast, że skarbnik gminy zatrudniany jest na podstawie powołania. Ustawodawca – jak słusznie wskazał skarżący - określił wymogi jakie musi spełniać kandydat na stanowisko skarbnika gminy. Wymogi te unormowane są w art. 54 ust. 2 u.f.p.; w art. 54 ust 1 u.f.p. natomiast ustawodawca wyraźnie wskazał, że głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych, zwanym dalej "głównym księgowym", jest pracownik, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie: 1) prowadzenia rachunkowości jednostki; 2) wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi; 3) dokonywania wstępnej kontroli: a) zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym, b) kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. Przepisy dotyczące głównego księgowego stosuje się odpowiednio do głównego księgowego budżetu państwa, głównego księgowego części budżetowej oraz skarbnika (głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego) - art. 54 ust 8 u.f.p. Na gruncie obowiązujących przepisów, niedopuszczalne jest zatem powołanie na stanowisko pełniącego obowiązki skarbnika gminy. Prawodawca, jedynie w niektórych ustawach zadecydował o możliwości powierzenia pełnienia obowiązków organu administracji publicznej czy kierownika innej jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne (np. art. 63 ust 5 Pr. ośw.). Skoro ustawodawca nie przyznał organowi upoważnienia do powierzenia pełnienia obowiązków skarbnika Gminy, to za niedopuszczalne należy uznać wydanie przez organ uchwały w sprawie powołania R.K. na stanowisko pełniącego obowiązki skarbnika Gminy w [...]. Z uwagi na powyższe istotne naruszenie prawa – przekroczenie upoważnienia ustawowego - konieczne było - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a.") - stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący oraz organ. Odnosząc się na zakończenie do informacji organu, iż uchwałą nr XXI/138/21 Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2021 r., organ dokonał uchylenia zaskarżonej uchwały, wskazać należy, że nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie podjęcie przez organ uchwały uchylającej. Podkreślić bowiem należy, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, Lex 384291, wyrok NSA z dnia 1 września 2010r. sygn. akt I OSK 368/10, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1783/10 Lex 746796, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 228/13 Lex nr 1281479), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. W świetle powyższej argumentacji uchylenie zaskarżonej uchwały nie wpływa na celowość oceny jej legalności.