II SA/Go 834/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Z.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...]r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Wójt Gminy odmówił przyznania Z.P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad F.T.. Decyzja wydana została na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (DZ.U. z 2006 r. nr 139 poz. 992) oraz § 6 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (DZ.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z przedłożonych przez stronę dokumentów wynika, że F.T. jest bratem matki Z.P., czyli jej wujkiem, nadto że legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ze względu na konieczność sprawowania opieki nad F.T., Z.P. nie pracuje i nie może podjąć pracy zarobkowej. F.T. jest wdowcem, nie posiada dzieci, ani żadnej innej osoby, która mogłaby się nim opiekować. Nadto organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, że Z.P. opiekuje się również niepełnosprawną ciotką – M.M., która jest wdową i również nie posiada dzieci, a wnioskodawczyni jest jedyną osobą mogącą się nią opiekować. Wskazując na treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełnia warunków wymienionych w tym przepisie, dlatego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad F.T. nie może być jej przyznane. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie. Powołując się na stanowiska Wojewódzkich Sądów Administracyjnych zaprezentowane w wyrokach zapadłych w sprawach sygn. akt IV SA/Po 1292/11 i sygn, akt II SA/Łd 943/11, strona domagała się ponownej analizy jej sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w całości podtrzymał argumentację organu zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazując na treść art.17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, organ drugiej instancji stwierdził, że w zakresie obowiązku alimentacyjnego ustawa o 1 Sygn. akt II SA/Go 834/12 świadczeniach rodzinnych odwołuje się wprost do przepisu art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (kro), zgodnie z którym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Dalej organ wywodził, że obowiązek alimentacyjny wynika z więzi rodzinnych. Ma on na celu zapewnienie koniecznych środków utrzymania i wychowania członkom rodziny, która w.ten sposób utrwala i umacnia wzajemne stosunki. Obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, a w linii bocznej - tylko rodzeństwo. Jeśli chodzi o powinowatych, obowiązek alimentacyjny obciąża jedynie ojczyma i macochę z jednej strony i pasierbów - z drugiej strony, na zasadzie wzajemności. Obowiązek alimentacyjny obciąża również wzajemnie małżonków, niebędących wszakże osobami spokrewnionymi. Jeśli chodzi o krewnych w linii prostej, stopień pokrewieństwa nie ma znaczenia, obciążone są zarówno dzieci, wnuki, jak i prawnuki, z drugiej natomiast strony - rodzice, dziadkowie, pradziadkowie. Reasumując organ stwierdził, że w katalogu osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny nie znajduje się dziecko siostry lub brata (bratanica, siostrzenica). Ponieważ odwołująca się jest siostrzenicą F.T., a zatem nie należy do kręgu osób, na których na zasadzie art.128 k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, dlatego organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że nie jest ona uprawniona do uzyskania dochodzonego świadczenia. Strona wniosła skargę. Skarżąca podniosła, że członek rodziny, który rezygnuje z podjęcia zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego nie jest zobowiązany alimentacyjnie, powinien otrzymać odpowiednie wsparcie ze strony Państwa. Inne rozwiązania, zdaniem skarżącej, godzą w konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej. W ocenie skarżącej świadczenie pielęgnacyjne stanowi nie tylko formę wsparcia rodziny, ale też zdejmuje z Państwa obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zinstytucjonalizowanych. Skarżąca wskazała, iż ze względu na stan zdrowia jej wujek potrzebuje całodobowej opieki, a opiekę tę skarżąca sprawuje od 13 lat. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. 2 Sygn. akt II SA/Go 834/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Nadto - w myśl ar. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad jej wujkiem – F.T.. Stan faktyczny w badanej sprawie pozostawał poza sporem. W ocenie Sądu ustalenia organu w tym zakresie były prawidłowe, nie budziły wątpliwości i stanowiły wystarczającą podstawę do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżąca od 12 lat sprawuje opiekę nad F.T., który jest bratem matki skarżącej, czyli jej wujkiem. F.T. jest osobą w podeszłym wieku (80 lat) legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ze względu na konieczność sprawowania nad wujkiem opieki, skarżąca nie może podjąć pracy zarobkowej. F.T. jest wdowcem, nie posiada dzieci, ani żadnej innej osoby, która 3 Sygn. akt II SA/Go 834/12 mogłaby się nim opiekować. Od września 2011 r. skarżąca opiekuje się również niepełnosprawną ciotką – M.M., która jest wdową i również nie posiada dzieci, mieszka w domu F.T., a skarżąca jest jedyną osobą mogącą się nią opiekować. Istotą problemu w rozpoznawanej sprawie okazała się prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego, sprowadzająca się do ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1a osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Zakres podmiotowy obowiązku alimentacyjnego określony został w dziale III Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania , a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Natomiast zgodnie z treścią art. 617 § 1 k.r.o. krewnymi w linii prostej są osoby, z 4 Sygn. akt II SA/Go 834/12 której jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Stosując przytoczone przepisy prawa materialnego organy administracyjne obydwu instancji oparły się na ich wykładni językowej. Tymczasem zastosowanie wykładni systemowej i celowościowej przepisu art. 17 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosków całkowicie odmiennych, prowadzących do poszerzenia kręgu uprawnionych do spornego świadczenia, również o osoby będące członkami rodziny, ale nie zobowiązane do alimentacji, jeżeli są one jedynymi członkami rodziny, które mogą opiekować się niepełnosprawnym. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela stanowisko, zgodnie z którym dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 17 ust.1 ustawy konieczne jest zastosowanie wykładni systemowej, celowościowej, uwzględniającej przede wszystkim ochronę prawną wynikającą z przepisów Konstytucji RP. Na konieczność zastosowania takiej interpretacji wskazanego przepisu ustawy wskazywano już w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 października 2010 r. II SA/Lu 593/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r. IV SA/Po 210/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 września 2010 r. II SA/Łd 582/10, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2011 r.ll SA/Bk 776/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 listopada 2011 II SA/Łd 943/11, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. II SA/Go 610/12). Stosownie do treści art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rodzina znajduje się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie tylko sądy, ale i organy administracji publicznej powinny stosować Konstytucję wprost (art. 8 Konstytucji RP), a zatem mają obowiązek dokonywać wykładni ustawy i przepisów podustawowych, kierując się podstawową dyrektywą wykładni mającej znaczenie systemowe - wykładni przepisu zgodnie z Konstytucją. Taką też wykładnię zastosował Sąd w kontrolowanej sprawie. 5 Sygn. akt I! SA/Go 834/12 Siostrzenica jest zstępną siostry, zatem rodzeństwa w rozumieniu art. 128 i art. 129 kro, i nie spoczywa na niej ustawowy obowiązek alimentacyjny. Jednakże nie oznacza to, że przez prawo nie jest postrzegana jako członek rodziny. Jako zstępna rodzeństwa jest członkiem rodziny, należącym nadto do kręgu spadkobierców ustawowych (art. 934 i 935 1 kc). Jako członek rodziny osoba taka ma moralny obowiązek sprawowania opieki na swoim bliskim, który z określonych względów z taką pomocą nie może się spotkać ze strony osób, o których mowa w art. 128 kro. Warto również zwrócić uwagę, że opieka rozumiana jako troszczenie się, dbanie o kogoś, doglądanie, pilnowanie kogoś, strzeżenie, dozór ("Słownik języka polskiego" pod redakcją W. Doroszewskiego, PWN 1963 t. V, str. 1025; "Słownik języka polskiego pod redakcją M. Szymczaka PWN 1992 t. 2 str. 526; Skorupka "Słownik frazeologiczny języka polskiego" WP 2002 t. 1 str. 605) jest pojęciem obejmującym znacznie dalej idące obowiązki, niżli użyte w art. 128 k.r.o. pojęcie - utrzymanie. Nie ulega wątpliwości, że osobiste starania o utrzymanie stanowią realizację obowiązku alimentacyjnego. Reasumując należy wskazać, że wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana na potrzeby niniejszej sprawy, powinna uwzględniać powyższe uwagi, a zatem powinna być wykładnią prokonstytucyjną. Przyjęcie takiego stanowiska pozwoli następnie ocenić, że ustawa przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad pełnoletnim członkiem jej rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie jest ona jedynym członkiem rodziny niepełnosprawnego, która może się nim opiekować. Z podanych wyżej powodów decyzje organów obydwu instancji należało uznać za wydane naruszeniem przepisów ustawy. Organy błędnie przyjęły, że jednoznaczne sformułowanie przepisu art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącza możliwość rozszerzenia przez organ orzekający kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby nieobciążone obowiązkiem alimentacyjnym względem osoby, którą się opiekują. Stanowisko takie, jak to wyżej wskazano, powoduje że tracą one gwarancję równego traktowania wobec prawa ( w 6 Sygn. akt II SA/Go 834/12 zestawieniu z osobami, na których ciąży obowiązek alimentacyjny). Dokonana przez organy wykładnia omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest zatem prawidłowa. W konsekwencji rozpoznając ponownie sprawę organy przyjmą, że skarżąca mieści się w kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Wskazane naruszenia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji. Orzeczenie zawarte w punkcie II sentencji wyroku oparto na art. 152 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku. 7