II SA/Go 837/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego uchyla zaskarżoną decyzję. [...] sierpnia 2018 r. J. S. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci: S. R. i K. S. Decyzją z [...] września 2018 r., nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta odmówił przyznania J.S. od [...] listopada 2018 r. zasiłku rodzinnego oraz dodatków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci: S. i K. S. Jak wskazał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej: u.ś.r.), zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł lub gdy w rodzinie jest osoba niepełnosprawna 764 zł. Organ wskazał, że w przypadku wnioskodawczyni kryterium dochodowe wynosi 674 zł. Wyjaśnił, że rodzina strony składa się z trzech osób. Dochód rodziny w 2017 r. wyniósł: dochód J. S. – 14252,02/12 miesięcy = 1187,67 zł; dochód utracony – ulga prorodzinna – 2168,17 zł/12 miesięcy = 180,68 zł; stypendium socjalne – 449,60 zł/12 miesięcy = 37,47 zł; alimenty – 4800,00 zł/12 miesięcy = 400 zł; fundusz alimentacyjny – 6000 zł/12 miesięcy = 500 zł, dochód z PIT 39 za 2017 r. – 30 000,00 zł/12 miesięcy = 2500,00 zł. Razem dochód wyniósł 180,68 zł + 37,47 zł + 400,00 zł + 500,00 zł + 2500,00 zł = 3 618,15 /3 osoby = 1 206,05 zł. Dochód miesięczny rodziny na osobę w rodzinie wynoszący 1206,05 zł, przekracza kwotę progową 674,00 zł o 532,05 zł. W tym stanie rzeczy organ ustalił, że zasiłek rodzinny nie przysługuje stronie. Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się J.S. i [...] września 2018 r. złożyła odwołanie. W uzasadnieniu odwołująca się podkreśliła, że dochód jaki został wykazany w PIT-39 za rok 2017 został przeznaczony na zakup mieszkania, którego jest właścicielem. Aby pokryć resztę kosztów zakupu mieszkania strona musiała wziąć kredyt, który aktualnie spłaca. J. S. wskazała, że jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy od [...] lipca 2018 r. z prawem do zasiłku po upływie okresu 90 dni. Samotnie wychowuje dwójkę dzieci. Podkreśliła, że odmowa przyznania świadczeń, skutkuje tym, że pozostanie ona bez środków do życia. Decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO), uwzględniając art. 5 u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji nie narusza przepisów obowiązującego prawa. W uzasadnieniu SKO wskazało, że podstawowym warunkiem przyznania zasiłku rodzinnego jest brak przekroczenia w rodzinie osoby ubiegającej się o niego w roku poprzedzającym okres świadczeniowy określonego w art. 5 u.ś.r. progu dochodowego wynoszącego 674 zł. W ocenie SKO organ pierwszej instancji, na podstawie załączonych przez stronę dokumentów, prawidłowo ustalił dochód miesięczny rodziny strony na osobę w rodzinie w 2017 r. na kwotę 1206,05 zł. Jak wskazał organ odwoławczy, powołując się na jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego oznacza, iż organ nie może uwzględnić wniosku strony bez względu na wielkość tego przekroczenia czy też inne, towarzyszące sprawie okoliczności, jak chociażby sytuacja rodzinna czy zdrowotna strony. Przy określaniu kryterium dochodowego obowiązują ściśle określone i rygorystyczne zasady w efekcie nie mogą być brane pod uwagę osobiste i indywidualne okoliczności nie przewidziane ustawą, nawet jeżeli – jak to ma miejsce w niniejszym przypadku – po stronie wnioskodawcy zachodzą szczególne okoliczności życiowe. SKO podkreśliło, że decyzja w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych nie jest decyzją uznaniową. Podejmując rozstrzygnięcie w tym względzie organ obowiązany jest dokonać ustaleń, a następnie wydać decyzje, uwzględniając wskazane w ustawie okoliczności. Organ nie ma swobody co do uznawania, że pomimo niespełnienia ustawowych przesłanek, świadczenie można również przyznać z uwagi na zaistniałą trudną sytuację finansową, społeczną, czy też np. prawną strony. Od powyższej decyzji J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że nie zgadza się z rozstrzygnięciami decyzji organów I i II instancji, ponieważ dochód jaki wykazała w PIT-39 za 2017 r. został przeznaczony na pokrycie części kosztów zakupu nieruchomości, w której obecnie mieszka z dziećmi. Do tej pory przez ostatnie dwa lata skarżąca wynajmowała mieszkanie, lecz chciała poprawić sytuację bytową swoją oraz dzieci. Wskazała, że musiała zaciągnąć kredyt na pokrycie reszty kosztów zakupu mieszkania i pieniędzy wykazanych w PIT-39 faktycznie nie posiada, gdyż zostały zainwestowane w nieruchomość. Skarżąca ponadto wskazała, że jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w PUP. Samotnie wychowuje dwójkę dzieci i została bez środków do życia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem skargi jest decyzja SKO z [...] września 2018 r. na mocy której została utrzymana w mocy decyzja Burmistrza Gminy i Miasta z [...] września 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania J.S. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci: S. R. i K. S. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawowym warunkiem otrzymania zasiłku rodzinnego, jest spełnienie kryterium dochodowego. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 674 zł, natomiast zgodnie z art. 5 ust. 2 u.ś.r. w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 764 zł. W myśl art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r. dochodem rodziny jest suma dochodów członków rodziny, a za dochód członka rodziny uważa się przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c. Okres zasiłkowy to natomiast okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10 u.ś.r.). W sprawie okres zasiłkowy obejmuje okres od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 r., co oznacza że rokiem bazowym do ustalenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę jest rok 2017. Art. 3 pkt 1 u.ś.r. stanowi, że dochód w rozumieniu tej ustawy oznacza, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: - przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (lit. a), - deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne (lit. b), - inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, szczegółowo wymienione w tym przepisie (lit. c). Z powołanych wyżej przepisów jednoznacznie zatem wynika, że podstawową kwestię warunkującą przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego stanowi dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. W niniejszej sprawie kluczową zatem kwestią jest dokonanie oceny, czy orzekające w sprawie organy zasadnie obliczyły dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę. Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ ustalając dochód rodziny skarżącej uwzględnił m.in. dochód z zeznania podatkowego PIT-39 za 2017 r. w wysokości 30.000 zł. Należy podnieść, że w aktach sprawy nie znajduje się wyżej wymieniony dokument. Wymaga podkreślenia fakt, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu skarżącej zawartego w odwołaniu, iż dochód wykazany w zeznaniu podatkowym PiT-39 za rok 2017 r. został przeznaczony na zakup mieszkania. Należy wskazać, że w aktach sprawy znajduje się umowa sprzedaży z [...] czerwca 2018 r. zawarta w formie aktu notarialnego, potwierdzająca nabycie lokalu mieszkalnego przez J. S. Jak wyżej wskazano zgodnie z art. 3 pkt 1a u.ś.r. dochodem są, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2032 ze zm.) dalej jako u.p.d.o.f., pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz na ubezpieczenie zdrowotne. W orzecznictwie stwierdzono, że przepisy art. 30e u.p.d.o.f. regulują opodatkowanie dochodu z odpłatnego zbycia nieruchomości i praw określonych w art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. a - c tej ustawy. W myśl art. 30e ust. 1, podatek dochodowy wynosi 19% podstawy obliczenia podatku. Zgodnie z art. 30e ust. 4, po zakończeniu roku podatkowego podatnik jest obowiązany w zeznaniu podatkowym, o którym mowa w art. 45 ust. 1a pkt 3, wykazać: 1) dochody uzyskane w roku podatkowym z odpłatnego zbycia nieruchomości i praw majątkowych określonych w art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. a - c i obliczyć należny podatek dochodowy od dochodu, do którego nie ma zastosowania art. 21 ust. 1 pkt 131 lub 2) dochody, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 131. Jeśli począwszy od dnia odpłatnego zbycia, nie później, niż w okresie dwóch lat od końca roku podatkowego, w którym nastąpiło odpłatne zbycie, przychód ze zbycia nieruchomości został wydatkowany na własne cele mieszkaniowe, spełnione są przesłanki z art. 21 ust. 1 pkt 131 u.p.d.o.f. Z przepisu art. 21 ust. 1 pkt 131 wynika, że dochód przeznaczony w warunkach tego przepisu na własne cele mieszkaniowe jest wolny od podatku dochodowego (chodzi o dochody z odpłatnego zbycia nieruchomości i praw majątkowych, o których mowa w art. 30e, w wysokości, która odpowiada iloczynowi tego dochodu i udziału wydatków poniesionych na własne cele mieszkaniowe w przychodzie z odpłatnego zbycia nieruchomości i praw majątkowych). Zasady opodatkowania dochodów, określone w art. 30e u.p.d.o.f., nie są zatem jednolite. Dochód, o którym mowa w art. 21 ust. 1 pkt 131, jest wolny od podatku dochodowego. Dochód, do którego nie ma zastosowania art. 21 ust. 1 pkt 131, nie jest wolny od podatku dochodowego. Zgodnie z art. 30e ust. 4 pkt 1 i 2 u.p.d.o.f., po zakończeniu roku podatkowego podatnik obowiązany jest wykazać oba te dochody, z tym, że obowiązek obliczenia należnego podatku dotyczy tylko dochodu, o którym mowa w art. 30e ust. 4 pkt 1. Przepis art. 3 pkt 1 lit.a u.ś.r. posługuje się określeniem "przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych". Oznacza to, że przychodem stanowiącym dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest, w zakresie przychodu, o którym mowa w art. 30e u.p.d.o.f. dochód, który nie jest wolny od podatku (art. 30e ust. 4 pkt 1). To bowiem, że na mocy art. 21 ust. 1 pkt 131 dochód wydatkowany na własne cele mieszkaniowe, jest wolny od podatku dochodowego, znaczy to samo co niepodlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym. Taka wykładnia przepisów art. 3 pkt 1 lit. a u.ś.r. w związku z art. 30e oraz art. 21 ust. 1 pkt 131 u.p.d.o.f. wynika wprost z art. 9 ust. 1 u.p.d.o.f., w myśl którego, opodatkowaniu podatkiem dochodowym podlegają wszelkiego rodzaju dochody, z wyjątkiem dochodów wymienionych w art. 21, art. 52, art. 52a i art. 52c oraz dochodów, od których na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej zaniechano poboru podatku. Dochody wolne od podatku dochodowego, wymienione w art. 21 ust. 1 pkt 131 u.p.d.o.f. nie podlegają więc opodatkowaniu, w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2018 r., I OSK 2025/17, wyrok NSA z 15 stycznia 2015 r., I OSK 1748/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Wymaga również podkreślenia, że zwolnienie, o którym mowa w art. 21 ust. 1 pkt 131 u.p.d.o.f. jest zwolnieniem z mocy prawa i przysługuje podatnikowi bez decyzyjnej ingerencji organów podatkowych, jeżeli spełni on określone przepisami warunki. Warunkami tymi są: wydatkowanie przychodu na cele mieszkaniowe i dokonanie tej czynności przed upływem terminu dwuletniego. Spełnienie tych warunków łącznie powoduje nabycie i zrealizowanie zwolnienia podatkowego (zob. uchwałę 7 sędziów NSA z 23 czerwca 2003 r., FPS 1/03, wyrok WSA w Gliwicach z 21 marca 2018 r., I SA/Gl 1248/17, CBOSA). Należy zatem przyjąć, że do dochodu rodziny stanowiącego podstawę wyliczenia zasiłku rodzinnego nie wlicza się dochodu uzyskanego z odpłatnego zbycia nieruchomości (prawa majątkowego), jeżeli przychód z tego tytułu został przeznaczony na cele mieszkaniowe w ustawowym terminie i w związku z tym korzysta ze zwolnienia od podatku dochodowego od osób fizycznych. Zdaniem Sądu przedstawione przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego okoliczności (złożenie zeznania podatkowego PIT- 39 za 2017 r., nabycie w 2018 r. lokalu mieszkalnego) powinny zostać – w świetle art. 3 pkt 1 lit.a u.ś.r. – poddane ocenie w celu ustalenia, czy dochód wynikający z ww. zeznania podatkowego w wysokości 30.000 zł podlega wliczeniu do dochodu rodziny skarżącej. Nie może budzić wątpliwości, że wskazane fakty posiadają istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia dochodu rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę. Z kolei przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Wymaga podkreślenia, że na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez sąd, czy orzekający organ nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Zważyć również trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, CBOSA). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać również trzeba, że ocena zastosowania przepisów prawa materialnego wymaga uprzedniego stwierdzenia, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo, po wszechstronnym rozpatrzeniu materiału dowodowego zebranego w sprawie (zob. wyrok NSA z 22 czerwca 2017 r., II GSK 2740/15, CBOSA). Rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego, a takowe występują w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ uwzględni poczynioną przez Sąd wykładnię art. 3 pkt 1 lit.a u.ś.r. i ustali dochód na osobę w rodzinie skarżącej za rok 2017 r., a następnie na tej podstawie wyda rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa.