II SA/Go 841/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 21 marca 2011 r., nr IV/35/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność § 4 ust. 3 i § 11 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne umarza. Dnia 21 marca 2011 r. Rady Gminy przyjęła uchwałę nr IV/35/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunków jego powoływania (określanej dalej jako Uchwała). Uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2011 r. Nr 40 pod poz. 815. Zgodnie z § 2 Uchwały zespół powoływany jest przez Wójta Gminy w drodze zarządzenia (ust. 1) zaś Wójt powołuje członków Zespołu spośród przedstawicieli podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3, 4, 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, wskazanych bądź oddelegowanych przez te instytucje (ust. 2). Zgodnie z § 3 Uchwały członkowie zespołu powoływani są na okres 4 lat. W myśl natomiast § 4 Wójt Gminy odwołuje członka zespołu interdyscyplinarnego w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne. W § 5 Uchwały wymieniono zadania Zespołu wskazując, iż są nimi: (1) Integracja i koordynacja działań wszystkich podmiotów wchodzących w skład zespołu w celu przeciwdziałania przemocy w rodzinie, (2) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie, (3) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie poprzez działania mające na celu przeciwdziałanie temu zjawisku, (4) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie poprzez działania grup roboczych (5) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielania pomocy w lokalnym środowisku (6) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie (7) ocena i weryfikacja prowadzonych działań, w tym działań grup roboczych, (8) omawianie bieżących problemów wymagających rozstrzygnięcia przez zespół, (9) Prowadzenie dokumentacji pracy zespołu: protokoły, sprawozdania z realizacji podjętych działań, wnioski. W § 8 Uchwały stwierdzono, iż obsługę organizacyjno-techniczną Zespołu zapewnia Ośrodek Pomocy Społecznej, zaś zgodnie z § 11 organizacja Zespołu oraz szczegółowe zasady jego działania uregulowane zostaną w Regulaminie Działania Zespołu Interdyscyplinarnego uchwalonym przez Zespół i zatwierdzonym przez Wójta Gminy. Pismem z [...] lipca 2017 r. sygn. akt [...] Prokurator Rejonowy wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy w zakresie jej § 2, § 4 ust. 3, § 5, § 8 i § 11 zarzucając: 1. istotne naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1390 - w skrócie: "u.p.p.r.") poprzez nieuprawnione powtórzenie w § 2 uchwały, iż członków Zespołu Interdyscyplinarnego powołuje wójt w drodze zarządzenia, 2. istotne naruszenie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez wskazanie w § 4 ust. 3 Uchwały iż odwołanie z członkostwa w zespole interdyscyplinarnym następuje w przypadku skazania członka zespołu prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo; 3. istotne naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9b u.p.p.r. poprzez nieuprawnione powtórzenie i wskazanie w § 5 Uchwały zadań Zespołu, które szczegółowo wymienione zostały w powołanej ustawie, 4. istotne naruszenie art. 9a ust. 9 u.p.p.r. poprzez nieuprawnione powtórzenie i wskazanie w § 8 Uchwały, iż obsługę organizacyjno - techniczną zapewni Ośrodek Pomocy Społecznej. 5. istotne naruszenie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez wskazanie w § 11 Uchwały, iż Regulamin Działania Zespołu Interdyscyplinarnego ma zostać uchwalony przez Zespół, a zatwierdzony przez Wójta Gminy. Podnosząc tej treści zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, iż uchwała w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania zawiera normy generalne i abstrakcyjne, a więc jest aktem prawa miejscowego, o którym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. - w skrócie: "u.s.g."). Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 u.p.p.r. tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy rodzinie należy do zadań gminy, a aktywność gminy w tej kwestii obejmuje m.in. tworzenie, zespołów interdyscyplinarnych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.p.p.r.), których sposób powoływania, odwoływania i warunki funkcjonowania zespołu poddano kompetencji uchwałodawczej rady gminy (art. 9a ust. 15 u.p.p.r.). Rada Gminy nie jest jednak uprawniona do wskazywania przesłanek odwołania z członkostwa w zespole interdyscyplinarnym. Odnosząc się do szczegółowych regulacji Uchwały Prokurator wytknął, iż w § 4 ust. 3 uchwały wskazano, że wójt odwołuje członka zespołu interdyscyplinarnego w przypadku skazania go prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne, podczas gdy ustawodawca nie upoważnił rady do określenie wymagań stawianych członkom zespołu interdyscyplinarnego. U.p.p.r. nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne. Tymczasem kompetencje przekazane Gminie ustawą odnoszą się do procedury, a nie określenia przesłanek ograniczających lub wykluczających członkostwo w zespole. W odniesieniu do § 5 Uchwały Prokurator zarzucił, iż w sposób niedozwolony powtórzono tam zapisy ustawowe z art. 9b u.p.p.r. Podobny zarzut postawiono w przypadku § 8 Uchwały, gdzie Rada Gminy powtórzyła zapisy ustawowe dotyczące obsługi organizacyjno - technicznej zespołu interdyscyplinarnego, jak również § 2 Uchwały gdzie wskazano, iż zespół powoływany jest przez Wójta w drodze zarządzenia. Odnosząc się do uregulowania w § 11 Uchwały Prokurator stwierdził, iż uregulowanie to istotnie narusza art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. Powierzenie uchwalenia regulaminu zespołowi interdyscyplinarnemu stanowi niedopuszczalną subdelegację i nie mieści się w ramach przekazanego upoważnienia ustawowego. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. zawierającym odpowiedź na skargę, Wójt Gminy wniósł o "rozstrzygnięcie według oceny Sądu". Poinformował, iż po zapoznaniu się z treścią skargi podjęto pracę nad zmianą zaskarżonej uchwały. Pismem z [...] października 2017r. Wójt Gminy poinformował natomiast, iż 29 września 2017 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXIV/188/2017, którą derogowano zaskarżoną uchwałę w całości. Pismem z [...] października 2017 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, iż cofa skargę w części dotyczącej § 2, § 5 i § 8 zaskarżonej uchwały, gdyż samo powtórzenie w tych przepisach regulacji ustawowych nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Wniósł jednocześnie o umorzenie postępowania w zakresie objętym cofnięciem skargi, podtrzymując skargę Prokuratora Rejonowego w pozostałej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany ( art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzenie jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania wydana na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Rzeczową oceną zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należało jednak poprzedzić ustaleniem, czy istniały podstawy do orzekania w sytuacji, gdy Rada Gminy uchwałą z 29 września 2017 r. nr XXIX/188/2017 derogowała zaskarżoną uchwałę z 21 marca 2011 r. nr IV/35/2011. Sąd uznał jednak, iż utrata przez zaskarżoną uchwałę mocy obowiązującej, nie tamowała kontroli sądowej i możliwości merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie. Ze swej istoty stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy regulaminu należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) co jest istotne z punktu widzenia spraw o odszkodowanie z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 417[1] § 2 Kodeksu cywilnego). W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego (por. między innymi wyrok NSA z 27 lipca 2007r. sygn.akt II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006r. sygn.akt II OSK 58/06, Lex Nr 320905). Stwierdzić należy, iż wprawdzie skarżona uchwała w momencie orzekania przez sąd stanowiła już nieobowiązujący akt prawny, lecz jej uchylenie nie oznaczało jeszcze, że przestała ona kształtować stosunki prawne istniejące po dacie jej uchylenia. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do Sądu nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 892/10). Sąd uznał zatem, że sprawie nie zachodziła ujemna przesłanka wyłączająca możliwość merytorycznego rozpoznania skargi. Dlatego obowiązkiem Sądu było zbadanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Przechodząc do oceny legalności Uchwały wskazać należy, iż podstawę prawną do jej wydania stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r. zgodnie z którym rada gminy określa w drodze uchwały tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Jak trafnie podniósł w swej skardze Prokurator Rejonowy, zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczający adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie Gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/1), którego legalność podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Badając skargę w zakresie tych przepisów co do których Prokurator Okręgowy podtrzymał skargę Prokuratora Rejonowego, Sąd stwierdził, że zarówno § 4 ust. 3 i § 11 Uchwały naruszały prawo, a ranga tych naruszeń uzasadniała uznanie ich za istotne. W ocenie Sądu trafny był zarzut naruszenia art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez określenie w § 4 ust. 3 pkt 3 Uchwały, iż przesłanką odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego jest prawomocne skazanie wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne. Taka regulacja wykraczała poza uprawnienie uchwałodawcze rady gminy, gdyż zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. radzie gminy oddelegowano wyłącznie upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Radzie gminy nie przysługiwała zatem kompetencja do określania wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Jednocześnie, na co również trafnie zwrócił uwagę Prokurator Rejonowy, u.p.p.r. nie zawiera przepisu z którego wynikałoby, iż warunkiem członkostwa w zespole interdyscyplinarnym jest niekaralności za przestępstwo umyślne. Kompetencji uchwałodawczej rady gminy poddano wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa, nie natomiast materialne przesłanki odwołania członków zespołu. Tymczasem, zgodnie art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Dlatego Sąd uznał, iż § 4 ust. 3 Uchwały w sposób istotny naruszał art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Sąd podzielił również zarzut naruszenia art. 9a pkt 15 u.p.p.r., poprzez wskazanie w § 11 Uchwały, że organizacja oraz szczegółowe zasady jego działania uregulowane zostaną w Regulaminie Działania Zespołu Interdyscyplinarnego uchwalonym przez sam zespół i zatwierdzonym przez Wójta Gminy. Słusznie bowiem Prokurator wskazał, że w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. określenie szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu powierzono właśnie radzie gminy. Scedowanie tej kompetencji na sam zespół oraz organ wykonawczy gminy nie ma podstawy prawnej, a przepis tego dokonujący musi być uznany za istotnie naruszający przepis zawierający delegację ustawową. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność § 4 ust. 3 i § 11 zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku). W pozostałym zakresie (co do żądania stwierdzenia nieważności § 2, § 5 i § 8 zaskarżonej uchwały) wobec cofnięcia skargi w tej części Sąd umorzył postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II wyroku). W ocenie sądu cofnięcie było dopuszczalne w rozumieniu przepisu art. 60 zd. 2 p.p.s.a. bowiem nie zmierzało do obejścia prawa ani też utrzymania w mocy przepisów dotkniętych wadą nieważności. Konkluzję tę Sąd poprzedził oceną, czy zawarte w ww. przepisach uchwały powtórzenia przepisów u.p.p.r. nie mogły zostać uznane za istotne naruszenia prawa, ponieważ w takiej sytuacji aktualizowałaby się przesłanka nieważności uchwały stanowiąca przeszkodę dla umorzenia postępowania. Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że akty prawa miejscowego mogą być wydawane wyłącznie "na podstawie" i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Z zasady tej wywodzi się konkretne dyrektywy, w większości uwzględnione w przyjętych Zasadach techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej określanych skrótem: "ZTP"). Jedną z podstawowych dyrektyw jest wymóg, zgodnie z którym w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (por. § 115 w zw. z art. 143 ZTP). Inną jest powinność formułowania przepisów niezawierających powtórzeń, ani tym bardziej modyfikacji przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. § 118 w zw. z § 143 ZTP). Powtórzenie jest zasadniczo niedopuszczalne, i jest uznawane w orzecznictwie za istotne naruszenie prawa (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, ss. 658–663, oraz przywołane tam orzecznictwo). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych, a tym bardziej modyfikację – naruszają przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, ponieważ są równoznaczne z wydaniem aktu prawa miejscowego bez upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic. Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Tym niemniej nie obowiązuje generalna reguła traktująca każde powtórzenie przepisu ustawy w akcie prawa miejscowego za istotnie naruszające prawo. W odniesieniu do przepisów Uchwały, co do których Prokurator Okręgowy cofnął skargę, dostrzec należy, iż powtarzały one przepisu u.p.p.r. bez zniekształceń. Nadto w okresie ich obowiązywania, czyli aż do przyjęcia uchwały nr XXIX/188/2017 z 29 września 2017 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gminie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (Dz. Urz. Woj. z 2017 r. poz. 2059) którą derogowano zaskarżoną Uchwałę, przepisy ustawy powtórzone w uchwale nie zostały ani uchylone ani znowelizowane, toteż powtórzenie przepisów dotyczących organizacji i kompetencji zespołu interdyscyplinarnego nie mogło doprowadzić do jakichkolwiek ujemnych skutków. Dlatego też, choć ich zwarcie w inkryminowanej uchwale należało uznać za naruszające art. 94 Konstytucji RP oraz 9a ust. 15 u.p.p.r., to jednak naruszeniu temu nie można przypisać rangi istotnego, skutkującego nieważność zapisów § 2, § 5 i § 8 Uchwały.