II SA/Go 842/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 22 czerwca 2009 r. nr XXXV/279/09 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy I. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 ppkt 2 zaskarżonej uchwały, II. umarza postępowanie w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 6 pkt 1, § 7 ust. 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Rada Miejska uchwałą Nr XXXV/279/09 z dnia 22 czerwca 2009 r., , powołując się na art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 1943; dalej u.s.o.), uchwaliła regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy zaskarżając uchwałę w zakresie § 6 pkt 1 oraz § 7 ust. 5 pkt 1. Zaskarżonym przepisom zarzucił istotne naruszenie prawa przez naruszenie: – art. 90d ust. 1-4 oraz art. 90f pkt 3, 4 u.s.o. oraz art. 75 §1 k.p.a. polegające na tym, że Rada Miejska w § 6 pkt 1 skarżonej uchwały przewiduje przekazywanie stypendium szkolnego w formie refundacji kosztów poniesionych przez świadczeniobiorcę na podstawie złożonych oryginałów rachunków, faktur bądź biletów za przejazdy, a w § 7 ust. 5 pkt 1 częściowe lub całkowite dofinansowanie poniesionych przez ucznia kosztów na podstawie zaświadczeń lub innych dokumentów z instytucji prowadzącej zajęcia, pomimo braku upoważnienia rady miejskiej do wydawania przepisów prawa miejscowego modyfikujących w tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadzających zamknięty katalog środków dowodowych co oznacza również, możliwość udzielenia pomocy materialnej po wcześniejszym skredytowaniu pomocy przez beneficjenta i świadczy o modyfikacji form pomocy określonych w ustawie i wykroczeniu poza przyznane kompetencje – art. 90d ust. 5 ustawy o systemie oświaty polegające na niewypełnieniu w całości obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego poprzez pominięcie w uchwale zakresu i trybu przyznawania stypendium szkolnego w formie pieniężnej. Wobec powyższych naruszeń Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia 22 czerwca 2009 r. w zaskarżonym zakresie. Odpowiadając na skargę Rada Gminy uwzględniła skargę w całości. Pismem z dnia [...] października 2017 r. (k. 76) Rada Gminy nadesłała uchwałę nr LI/263/17 z dnia 27 września 2017r. w sprawie zmiany regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy. Pismem z dnia [...] października 2017 r. (k. 85) Prokurator Okręgowy oświadczył, że cofa skargę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 6 pkt 1 i § 7 ust. 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie wniósł o umorzenie postępowania oraz zaskarżył § 3 ust. 1 ppkt 2 stanowiący powtórzenie regulacji ustawowej zawartej w art. 90n ust. 6 u.s.o. z nieuprawnioną modyfikacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (vide: wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK997/12, baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 177), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a., a skarga nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów podjęta na podstawie art. 90f u.s.o. Zgodnie z art. 90f pkt 1 u.s.o. rada gminy powinna określić sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności o których mowa w art. 90d ust. 1. Skoro rada gminy upoważniona została w delegacji ustawowej do określenia sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1 (w szczególności, gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem ust. 12), to wykonanie upoważnienia ustawowego nie może polegać na ustaleniu w uchwale konkretnych kwot stypendium w zależności od dochodu w rodzinie ucznia. W przypadku uchwał dotyczących regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów, rady gmin nie powinny w ogóle operować kwotami stypendiów, gdyż jest to działanie nie mające podstawy w przepisach ustawy. Realizując upoważnienie z art. 90f u.s.o., rada gminy powinna określić mechanizm ustalania wysokości stypendium szkolnego, który pozwoli organowi stosującemu przepisy uchwały ustalać, w oparciu o jej postanowienia, konkretną wysokość stypendium w indywidualnych sprawach w zależności od sytuacji materialnej ucznia i jego rodziny oraz innych okoliczności wskazanych w art. 90d ust. 1 u.s.o. Posługiwanie się w uchwale konkretnymi kwotami nie jest określeniem sposobu ustalania wysokości w rozumieniu tego przepisu, tylko ustaleniem tej wysokości, a do tego organ stanowiący nie jest uprawniony. Tym samym postanowienie w uchwale o konkretnej kwocie stypendium, narusza zasadę podziału kompetencji między organami, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w tej części. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 28 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 535/15. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że istotnym naruszeniem prawa jest treść § 3 uchwały w części, która stanowi o terminie złożenia wniosku o przyznanie stypendium. Zapis ten stanowi bowiem powielenie zapisu przepisów art. 90n ust. 7 u.s.o., a w części zmianę tej regulacji ustawowej. Brzmienie zaskarżonego przepisu uchwały nie jest bowiem identyczne z brzmieniem przepisu ustawy co jest zabiegiem niedozwolonym, gdyż przepis ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie zawiera jakiejkolwiek delegacji lub dozwolenia na zmianę. Podkreślić trzeba, że w aktualnie obowiązującym orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14), a nie tak jak to miało miejsce w zaskarżonej uchwale. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt I wyroku. W pozostałym zakresie skargi (żądania stwierdzenia nieważności § 6 pkt 1 i §7 ust. 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały) postępowanie zostało umorzone wobec cofnięcia w tej części skargi (art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W ocenie sądu cofnięcie było dopuszczalne w rozumieniu przepisu art. 60 zd. 2 p.p.s.a., bowiem nie zmierzało do obejścia prawa ani też utrzymania w mocy przepisów dotkniętych wadą nieważności.