II SA/Go 845/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z [...] czerwca 2010r., nr [...] Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą, na działce nr [...] o pow. 63 ary, w obrębie [...]. Organ określając w decyzji rodzaj zabudowy wskazał, że jest to zabudowa zagrodowa – siedlisko. Wnioskodawcą ustalenia warunków zabudowy był N.F.. Decyzją z [...] grudnia 2010r., nr [...] Wójt Gminy zmienił ww. decyzję poprzez: zmianę lokalizacji inwestycji z działki nr [...] na działkę nr [...], zmianę procentu zabudowy działki z 3,5% powierzchni działki do 40% powierzchni działki, zmianę zapisu dotyczącego rodzaju dachu poprzez dopuszczenie pokrycia z trzciny lub trzcinopodobne, a nadto zmienił załącznik graficzny do decyzji. Pismem z [...] lutego 2011r. Wójt Gminy zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z [...] czerwca 2010 r., nr [...] oraz decyzji z [...] grudnia 2010 r., nr [...], z powodu rażącego naruszenia prawa. Jako uzasadnienie złożonego wniosku wskazał, że po ponownym przeanalizowaniu kompletu dokumentów zebranych w sprawie uznał, że decyzja z [...] czerwca 2010 r. ustalająca warunki zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa albowiem działka nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a jedynie dostęp przez inną działkę tego samego inwestora (działka nr [...]) oraz poprzez dwie drogi wewnętrzne będące własnością komunalną (działki nr [...]) – do drogi publicznej powiatowej (działka nr [...]). Zdaniem organu narusza to art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. – zwanej dalej: u.p.z.p). Ponadto w decyzji określono bezpodstawnie, że jest to zabudowa zagrodowa – siedlisko. Nadmienił też, że biorąc pod uwagę przedstawione dokumenty można przypuszczać, że N.F. występując o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] zamierzał ją zbyć, czym wprowadził organ w błąd. Zawiadomieniem z [...] kwietnia 2011 r., nr [...] SKO poinformowało strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z [...] grudnia 2010 r., nr [...]. Korzystając z powyższego uprawnienia strona postępowania K.H. wniosła pismo z [...] kwietnia 2011 r. w którym wyraziła swoje stanowisko w sprawie, podnosząc m.in., że trudno kwestionować zasadność wydania decyzji, skoro został dokonany podział nieruchomości i zmieniająca decyzja uwzględnia właśnie tę zmianę stanu prawnego. SKO decyzją z [...] maja 2011 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z [...] grudnia 2010 r., nr [...]. Uzasadniając decyzję SKO podało, że Wójt Gminy bez uzyskania zgody stron na zmianę decyzji, dokonał jej zmiany, przez co wydana decyzja rażąco narusza art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej: k.p.a). Jednocześnie SKO uznało, że oprócz inwestora i K.H. stronami postępowania byli Z.B. (właściciel działki nr [...]), oraz L.S. – K. i M.S. (współwłaścicielki działki nr [...]). W ocenie SKO Wójt Gminy uznał te osoby za strony postępowania, przy czym nie doręczając im później wydanych rozstrzygnięć w sprawie naruszył zasadę ich czynnego udziału jako stron w prowadzonych postępowaniach w sprawie. Zdaniem SKO, uwzględniając charakter inwestycji i położenie działki nr [...] (według stanu na dzień wydania decyzji) stronami postępowań prowadzonych przez Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz zmiany decyzji o warunkach zabudowy, poza ww. osobami są również właściciele działek graniczących z działką objętą inwestycją przez działki nr [...], tj. właściciele dziełek nr [...]. Tak więc organ wydając decyzję z [...] grudnia 2011 r., nr [...], nie uzyskał zgody na zmianę decyzji stron postępowania, tj. K.H. i innych stron. Ponadto w ocenie SKO dokonane zmiany decyzji rażąco naruszają art. 155 k.p.a. Przede wszystkim SKO wskazało na niedopuszczalność dokonania w trybie art. 155 k.p.a zmiany lokalizacji terenu, którego dotyczy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem SKO tak właśnie było w niniejszej sprawie. Otóż decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła działki nr [...], natomiast decyzja zmieniająca jako teren dla którego ustalono warunki zabudowy, wskazuje działkę nr [...], przy czym działka ta jest zupełnie inną działką nr [...] a nie jedynie oznaczoną innym numerem. Działka nr [...] powstała z połączenia działek nr [...], co wynika z wykazu synchronizacyjnego zamieszczonego na mapie projektu podziału działki nr [...], będącej załącznikiem do decyzji z [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt podziału ww. działki nr [...] o powierzchni 8,5400 ha. Jak wynika z powyższej decyzji, w wyniku podziału działki nr [...] o powierzchni 8,5400 ha powstały trzy działki: nr [...] o powierzchni 0,1804 ha, nr [...] o powierzchni 0,5522 ha i [...] o powierzchni 7,8100 ha. Zatem działka o powierzchni 0,1804 ha, którą w decyzji zmieniającej wskazano jako teren inwestycji, jest jedną z działek powstałych z podziału działki nr [...] i jest zupełnie inną działką, w tym co do powierzchni, niż działka pierwotnie wskazana w decyzji z [...] czerwca 2010 r. jako teren inwestycji (działka nr [...] posiadała powierzchnię 0,63 ha). Zdaniem SKO w sposób nieprawidłowy organ dokonał także zmiany decyzji w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. W decyzji o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2010 r. organ ustalił ten wskaźnik do 3,5% powierzchni działki, przy czym z analizy wynika, że został on wyliczony indywidualnie w celu utrzymania porównywalnych gabarytów zabudowy istniejącej z projektowaną. Natomiast w badanej decyzji z [...] grudnia 2010 r. wskaźnik ten ustalono do 40% powierzchni działki, co nie znajduje żadnego uzasadnienia w analizie. W ocenie SKO również zmiana decyzji w zakresie dopuszczenia pokrycia dachu z trzciny lub trzcinopodobnego nie znajduje uzasadnienia w analizie. Co więcej sporządzona w sprawie analiza jest wadliwa, bowiem nie wskazuje konkretnie wartości tego wskaźnika wynikającego na działkach w obszarze analizowanym, w tym wskaźnika średniego, ponadto zdaniem SKO analiza ta nie powinna w ogóle stanowić podstawy ustaleń zawartych w decyzji, bowiem nie jest analizą organu, tak jak stanowi o tym art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się K.H. i złożyła do SKO wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniosła, że charakter planowanej zabudowy w postaci domu mieszkalnego jednorodzinnego wyklucza wpływ tej inwestycji na nieruchomości innych podmiotów poza nieruchomościami N.F.. Tym samym wnioskodawczyni zakwestionowała ustalenia SKO, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i ich zmianę są także właściciele działek nr [...]. W zakresie ustalenia SKO co do braku zgody na zmianę decyzji, K.H. podała, że jej zgoda, mimo, że nie została wyrażona w sposób wyraźny, jest oczywista. Nie zgodziła się z SKO, że decyzja której nieważność została stwierdzona, zmieniła w sposób istotny ustalone uprzednio paramenty zabudowy, podczas gdy pole zabudowy na działce nr [...] i na działce nr [...] jest tożsame co do wielkości i lokalizacji a dopuszczenie innego pokrycia dachu rażąco nie narusza prawa. K.H. nie zgodziła się z twierdzeniem SKO, że analiza sporządzona przez architekt E.B. nie jest analizą organu i jako taka nie może stanowić ustaleń warunków zabudowy, podczas gdy analiza ta została faktycznie przyjęta przez organ i nie ma przepisu prawa, który by tego zakazywał. SKO decyzją z [...] sierpnia 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z [...] maja 2010 r., nr [...], prezentując w jej uzasadnieniu dotychczasową argumentację. Skargę na tę decyzję wniosła K.H. zarzucając naruszenie: 1. art. 155 k.p.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a polegające na błędnym przyjęciu przez organ, że strona nie udzieliła zgody na zmianę decyzji ostatecznej, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, 2. art. 155 k.p.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a polegające na błędnym przyjęciu, iż organ zmieniając decyzję wyszedł poza granice przedmiotu sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zmienianą decyzją, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, 3. art. 61 ust. 4 u.p.z.p w zw. z § 9 ust. 2 oraz w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 – zwanego dalej: rozp. MI) poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej wymaga uprzedniego przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, 4. art. 61 ust. 4 u.p.z.p w zw. z § 9 ust. 2 i § 3 ust. 1 i 2 rozp. MI w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez bezpodstawne przyjęcie, że niezałączenie do decyzji w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla obiektu w zabudowie zagrodowej analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, której sporządzenie nie było w niniejszej sprawie wymagane, stanowiło rażące naruszenie prawa, 5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, która w żaden sposób, w szczególności w sposób rażący nie naruszyła obowiązujących przepisów. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO z [...] maja 2011r., nr [...], oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w tym postępowaniu, według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jak i decyzja pierwszoinstancyjna podjęte zostały w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie to prowadzone jest w oparciu o przepis art. 156 § 1 k.p.a w trybie nadzwyczajnym. Jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji zapadłej w postępowaniu zwykłym z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie z punktu widzenia tego, czy decyzja ta dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ prowadzący takie postępowanie nadzorcze nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Orzeka więc wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji, albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a jest m.in. rażące naruszenie prawa (pkt 2). Na tą właśnie przesłankę powołało się SKO, stwierdzając nieważność decyzji Wójta Gminy z [...] grudnia 2010 r., nr [...]. W kwestii interpretacji pojęcia "rażące naruszenie prawa", którym operuje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka jak i orzecznictwo sądowe. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, iż ma ono miejsce wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności, z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie to nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa musi mieć charakter oczywisty, 2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, 3) muszą za tym przemawiać racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Sąd podziela stanowisko SKO, iż decyzja Wójta Gminy z [...] grudnia 2010 r., nr [...] w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2010 r., nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą, na działce nr [...], rażąco narusza art. 155 k.p.a. Zaznaczyć należy, że na podstawie art. 155 k.p.a dokonuje się uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnych tworzących dla stron prawa nabyte. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że pojęcie "nabycie prawa" rozumieć należy szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Niezbędną przy tym przesłanką uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a jest zgoda na zmianę lub uchylenie decyzji wszystkich stron postępowania zakończonego decyzją objętą wnioskiem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny uchylenie przez organ administracji publicznej decyzji ostatecznej bez zgody strony, która na mocy decyzji nabyła prawo, a zatem wbrew zasadzie art. 155 k.p.a, stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a (wyr. NSA z 4 grudnia 1981 r., I SA 2408/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 121). Z orzecznictwa sądowego wynika także, że zgoda stron na zmianę decyzji nie może być ani dorozumiana, ani domniemana i powinna być udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej (por. wyrok NSA z 13 maja 2010 r., II OSK 820/09, LEX nr 597885, wyrok. WSA w Warszawie z 28 lutego 2006 r., III SA/Wa 3231/05, Lex nr 220025; wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 367/07 – dostępny na w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że "...status strony postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przysługiwał wyłącznie adresatowi tej decyzji - N.F.". Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje bowiem, iż skarżąca stała się właścicielką działki nr [...] od dnia [...] października 2010 r. Wniosek o zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...], sporządzony [...] października 2010 r., N.F. złożył w organie 6 grudnia 2010 r. Zatem w dniu złożenia wniosku o zmianę decyzji skarżąca była już właścicielem przedmiotowej działki. Nie ulega w związku z tym wątpliwości, że decyzja zmieniająca dotyczyła jej interesu prawnego, wynikającego z prawa własności nieruchomości. Zresztą, jak zasadnie wskazało SKO, Wójt Gminy prowadząc postępowanie w sprawie zmiany decyzji pierwotnej, poszerzył krąg stron postępowania o skarżącą. Jej też doręczył decyzję zmieniającą. W takiej sytuacji organ w toku postępowania powinien zwrócić się do skarżącej o złożenie oświadczenia w zakresie zgody na zmianę decyzji. Skoro tego nie uczynił i bez zgody skarżącej dokonał zmiany decyzji, SKO słusznie uznało, iż wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. Powracając do stanowiska skarżącej, iż tylko N.F. przysługiwał przymiot strony postępowania oraz składając wniosek o zmianę decyzji w sposób wyraźny a nie dorozumiany wyraził on zgodę na zmianę decyzji, wskazać należy, że wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy związany był ze zmianą numeracji działek. Wnioskodawca zwrócił się także o dopuszczenie możliwości pokrycia dachu budynku trzciną lub materiałem trzcinopodobnym. Organ zmienił decyzję pierwotną poprzez zmianę lokalizacji inwestycji z działki nr [...] na działkę nr [...], określenie nowego procentu zabudowy działki (z 3,5% powierzchni działki na 40%), oraz geometrii dachu (w tym dopuszczenie wnioskowanego pokrycia dachowego). Słuszne jest zatem stanowisko SKO, że wniosku N.F. nie można traktować jako zgody na zmianę decyzji, zwłaszcza, że ujęta w nim propozycja zmian nie pokrywa się z zakresem zmian poczynionych decyzją zmieniająca. Sąd nie podziela natomiast stanowiska SKO, że dla zmiany decyzji konieczna była zgoda właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą wnioskiem. Nie można bowiem przyjąć, że osoby te stały się stronami postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a, na skutek tego, że organ zwracając się do właściwych organów o wydanie stosownych uzgodnień, przesłał im do wiadomości wnioski o uzgodnienie. Słusznie SKO przywołało orzecznictwo sądów administracyjnych, a to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 30 kwietnia 2008 r., II SA/Gd 787/07, Len nr 518791 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 sierpnia 2008 r., II GSK 281/08, Lex nr 565661), na potwierdzenie tezy, że zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a może nastąpić wyłącznie w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej tą decyzją. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w uzasadnieniach tych wyroków. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że działka nr [...] powstała z połączenia dziełek nr [...] (a więc działki dla której ustalono warunki zabudowy decyzją z [...] czerwca 2010 r.). Wynika to z załącznika do decyzji Wójta Gminy z [...] sierpnia 2010 r. zatwierdzającej podział nieruchomości nr [...]. W wyniku podziału działki nr [...] powstały trzy działki nr [...] (którą w decyzji zmieniającej wskazano jako teren inwestycji). Działka nr [...] miała powierzchnię 6300m kwadratowych, zaś działka nr [...] powierzchnię 1804 m kwadratowe. Słuszna jest zatem konstatacja SKO, że po podziale mamy do czynienia z zupełnie inną działką, zwłaszcza w zakresie jej powierzchni, a w takiej sytuacji nie jest dopuszczalna zmiana pierwotnej decyzji ustalającej warunki zabudowy w trybie art. 155 k.p.a i inwestor powinien wystąpić z nowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej na tej działce. Słuszne jest w związku z tym także stanowisko SKO, iż organ dokonując zmiany decyzji, nie mógł powoływać się na ustalenia analizy urbanistycznej, wykonanej na potrzeby postępowania zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2010r., której wykonanie było niezbędne, albowiem organ ustalił warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie zaś dla zabudowy zagrodowej, dla której nie wykonuje się analizy urbanistycznej. Skoro więc mamy do czynienia z inną działką, o innej powierzchni to zmienił się także zasadniczy element w zakresie jej zabudowy, tj. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do działki albo terenu a w takiej sytuacji Wójt Gminy nie mógł dokonać zmiany decyzji w zakresie procentu zabudowy działki. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. orzekł, jak w sentencji.