II SA/Go 852/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi L.K. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umów najmu lokali komunalnych I. oddala skargę, II. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz radcy prawnego A.F. wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Prezydent Miasta, powołując się na przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591, ze zm. ) oraz § 5, § 13 ust. 10 i ust. 11 uchwały nr LI/603/02 Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2002 r. w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta, zarządził skreślenie z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umów najmu lokali komunalnych z zasobów Miasta osoby wymienione w załączniku do tego zarządzenia – obejmujące pozycje od 1 do 60 ( § 1 zarządzenia ). Wykonanie tego zarządzenia powierzono naczelnikowi Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej ( §2 zarządzenia ). Zgodnie z treścią § 3 zarządzenia weszło ono w życie z dniem podjęcia. W załączniku do zarządzenia, na pozycji nr 8 wymieniona została L.K.. L.K. pismem z dnia [...] lipca 2012 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591, ze zm.) wezwała Prezydenta Miasta – pod rygorem wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. – do niezwłocznego usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zarządzenia nr [...] z dnia [...] października 2010r. o skreśleniu jej z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego i przywrócenie jej na tej liście na pozycję kwalifikującą ją do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego jaką zajmowała przed skreśleniem. Strona powołała się na okoliczność, że uchwała nr LI/603/02 Rady Miasta – wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Go 4/12, została uchylona – która to stanowiła podstawę wydania przedmiotowego zarządzenia. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta poinformował L.K., że w jego ocenie zakwestionowane zarządzenie odpowiada obowiązującym przepisom prawa. Podkreślił, że w dacie wydania tego zarządzenia, uchwała nr LI/603/02, miała charakter obowiązujący. Podstawę skreślenia z listy stanowiło nie przyjęcie żadnego z pięciu zaproponowanych stronie lokali. W dniu [...] września 2012 r. L.K. złożyła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2010 r. żądając uchylenia powyższego zarządzenia w całości oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, powołując się uzasadnieniu skargi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Go 4/12, którym stwierdzono nieważność uchwały nr LI/603/02 w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta. Skarżąca wskazała, iż w jej ocenie także zarządzenie Prezydenta wydane w oparciu o powyższą uchwałę uznać należy za nieważne. Prezydent Miasta w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu skarżąca nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...], bowiem nie będzie to miało wpływu na jej sytuację prawna. Ponadto podkreślił, że uchwała Zarządu Miasta nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie zatwierdzenia dodatkowych list osób zakwalifikowanych do zawarcia umów najmu lokali mieszkalnych, na mocy której skarżąca została wpisana na tę listę, również została podjęta w oparciu o uchyloną przez Sąd uchwałę, a zatem także nie ma podstaw do posługiwania się nią w obrocie prawnym. Organ wskazał także na treść art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W dniu 28 stycznia 2013 r. do Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej, ustanowionego w ramach przyznanego jej prawa pomocy, radcy prawnego A.F., w którym podtrzymała ona zarzuty skargi, wskazując również na wymienione ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. nr 71 poz. 233) zasady gospodarowania mieniem komunalnym w zakresie najmu lokali z zasobu mieszkaniowego miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) i art. 3 § 2 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zaś zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zatem kontrola sądowa sprawowana pod względem legalności oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości czy też słuszności. Poza sporem pozostaje, że prawomocnym wyrokiem z dnia 1 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdził nieważność uchwały nr LI/603/02 Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2002 r. w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, a tym samym przedmiotem kontroli Sądu jest zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2010r. w sprawie skreślenia z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umów najmu lokali komunalnych wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591, ze zm. ) oraz § 5, § 13 ust. 10 i ust. 11 uchwały nr LI/603/02 Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2002 r. w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż jest to akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej ( art.3 § 2 pkt.6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Nieruchomości gminne są bowiem mieniem publicznym, a zatem gospodarowanie nimi jest wykonywaniem administracji publicznej (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r. w sprawie sygn. akt OPS 11/00, ONSA 2001/2/52/. Zaskarżone zarządzenie mieści się tym samym w katalogu spraw z zakresu administracji publicznej i może być zaskarżone do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), gdyż opisane wyżej zarządzenie nr [...] z dnia [...] października 2010 r. w którym Prezydent Miasta dokonał skreśleń z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego, jest w istocie etapem przygotowawczym i poprzedzający czynności cywilnoprawne, samo zaś zarządzenie czynnością o takim charakterze nie jest . W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z w/w przepisem art.101 ust.1 ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Analizując wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę – zarządzenie, sąd zobowiązany jest do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne, czyli : termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, przystępuje do badania legitymacji procesowej skarżącego. W niniejszej sprawie wyżej wskazane wymagania formalne zostały spełnione. Skarżąca dopełniła wymóg bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia [...] lipca 2012 r.) Prezydent Miasta nie uwzględnił wezwania L.K. do usunięcia naruszenia prawa opisanym wyżej zarządzeniem nr [...] z dnia [...] października 2010r. i w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. zawarł przedmiotowe stanowisko. Skarga do tut. Sądu wniesiona została przez skarżącą dnia 18 września 2012 r., czyli z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W następnej kolejności należało zbadać legitymację skarżącego do zaskarżenia spornego zarządzenia. Zauważyć przy tym należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę bądź zarządzenie organu gminy dotyczącą sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony, następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, publ. LEX nr 171196). Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte zostało, iż w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04 - ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Podobne stanowisko zaprezentowane zostało również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007r., sygn. akt II OSK 1033/07, gdzie Sąd przyjął, że tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. Istotne jest przy tym, że pojęcie "interes prawny" i "uprawnienie" - nie zostało normatywnie dookreślone. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest jednak pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że kryterium "interesu prawnego" w postępowaniu administracyjnym czy w sprawie sądowoadministracyjnej rozumieć należy w ten sposób, że akt organu administracji musi dotyczyć własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa administracyjnego interesu. Podkreślić przy tym również należy, że skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis. Oznacza to tyle, że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały - zarządzenia, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r, sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005, Nr 7-8, str.69). Skoro zatem w myśl cyt. wyżej art. 101 ust. 1 w/w ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie. Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, gdzie przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna lub uchwała organu gminy) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz – "Skarga na akt organu gminy w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego", Samorząd Terytorialny z 2003r., Nr 10). W efekcie podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie muszą być naruszone takim aktem. Dokonując pod tym kątem analizy sytuacji prawnej strony skarżącej w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że nie wykazała ona interesu prawnego w zakresie zaskarżenia całego zarządzenia nr [...] z dnia [...] października 2010 r., nie wykazała bowiem uprawnienia do występowania w imieniu wszystkich osób, które tym zarządzeniem zostały usunięte z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokali komunalnych. Podniesiona przez stronę okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego – w efekcie wydania przez sąd wyroku stwierdzającego nieważność - uchwały nr LI/603/02 w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta, która stanowiła jedną z podstaw wydanego zarządzenia i skutek tego orzeczenia, oceniany jako powstały z datą uchwalenia tej uchwały, nie może stanowić samodzielnej podstawy, do wywiedzenia z niej interesu prawnego, o jakim wyżej mowa. W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. prezydent miasta (wójt, burmistrz) uprawniony jest do gospodarowania mieniem komunalnym. Gospodarowanie oznacza kierowanie gospodarką instytucji, przedsiębiorstwa itp., dysponowanie czymś, decydowanie o sposobie wykorzystania tego, co się ma rozporządzanie, zarządzanie czymś. W przypadku wójta jest to rozporządzanie (zarządzanie) majątkiem gminy, a więc takie nim dysponowanie, w wyniku którego z zasobu tego nie tylko wychodzą pewne składniki, ale również inne wchodzą do niego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 2965/01, OSS 2003, nr 1, poz. 13). Polega ono zarówno na dokonywaniu czynności faktycznych (np. remontów i napraw budynków gminnych czy lokowaniu środków finansowych gminy na rachunku bankowym), jak i czynności prawnych, zwłaszcza na zawieraniu umów, takich jak sprzedaż, najem, dzierżawa, darowizna itp. W tym drugim przypadku sprawa gospodarowania majątkiem gminy wiąże się z reprezentowaniem gminy przez wójta (art. 31 u.s.g.) oraz składaniem przez niego w imieniu gminy oświadczeń woli w sprawach majątkowych (art. 46 ust. 1 u.s.g.). W judykaturze NSA wyrażono pogląd, że wprawdzie rada gminy może podejmować uchwały zawierające wytyczne dla podległych jej organów wykonawczych i gminnych jednostek organizacyjnych, w tym także uchwały zalecające określony sposób gospodarowania mieniem gminy, ale podkreślono przy tym, że samo gospodarowanie tym mieniem należy do zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 1991 r. sygn. akt SA/Gd 23/91, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 1618/00). W orzeczeniach tych bardzo mocno akcentuje się samodzielność organu wykonawczego gminy w realizowaniu tej kompetencji. I tak, wskazuje się, że sprawy najmu i dzierżawy lokali użytkowych należą do zakresu gospodarowania mieniem gminy, które to zadanie mieści się w zakresie spraw należących do wójta gminy zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lipca 1992 r. sygn. akt SA/Wr 632/92). Powołany zatem przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym niewątpliwie stanowi samodzielną podstawę prawną działań Prezydenta Miasta w zakresie dysponowania mieniem komunalnym. W kontekście orzeczenia tutejszego Sądu z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Go 4/12, którym stwierdzono nieważność uchwały nr LI/603/02 z dnia [...] stycznia 2002 r. w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stwierdzić należy, że irracjonalnym byłoby oczekiwać, iż Prezydent może podejmować w tym zakresie działania jedynie w oparciu o akt uchwalony przez radę, bowiem w istocie prowadziłoby to do zablokowania bieżącej obsługi tego mienia. Rola rady gminy sprowadza się głównie do pewnego sprecyzowania organizacji pracy Prezydenta Miasta, nie decyduje zaś o jej dopuszczalności. Powyższa uchwała, co znamienne, nigdy nie weszła do obrotu prawnego, bowiem nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co uchybia w sposób rażący dyspozycji art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 662, poz. 718, ze zm.). Zatem stwierdzenie jej nieważności, w istocie nie mogło odnieść skutku wobec zaskarżonego zarządzenia. Powyższe rozważania czynią niezasadnym podniesioną przez skarżącą argumentację. W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta nie zostało wydane z naruszeniem prawa. W związku z ustanowieniem na rzecz skarżącej pełnomocnika w ramach przyznanego prawa pomocy, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.) w. zw. art. 250 p.p.s.a. Sąd przyznał pełnomocnikowi wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej. Z powyższych powodów, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.