II SA/Go 4/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. 1. Rada Miasta, powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej ustawa o samorządzie gminnym) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 3, art. 22 oraz art. 23 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. nr 71, poz. 733; dalej ustawa o ochronie lokatorów) podjęła w dniu [...] stycznia 2002 r. uchwałę nr LI/603/02 w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta. W § 2 uchwały wskazano, że ma ona zastosowanie do mieszkaniowego zasobu Miasta, o którym mowa w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Uchwałą tą określono warunki i kryteria kwalifikowania osób do zawarcia umowy najmu z zasobu mieszkaniowego miasta, warunki dokonywania zamiany lokali mieszkaniowych, tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony, oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddawania tych spraw kontroli społecznej, a nadto zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego w najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m kw. i zmiany najemcy lokalu mieszkalnego. Jednocześnie w § 30 wskazano, że traci moc uchwała nr VII/37/94 Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 1994 r. w sprawie ustalenia zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta oraz kryteriów wyboru osób z którymi umowy najmu powinny być zawarte w pierwszej kolejności. Wykonanie tej uchwały powierzono – stosownie do dyspozycji § 31 – Zarządowi Miasta. Z kolei w treści § 32 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. 2. W dniu 30 grudnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego na w/w uchwałę Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2002 r. nr LI/603/02 w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w s kład mieszkaniowego zasobu miasta. Skarżący zaskarżył wskazaną uchwałę w całości, zarzucając jej rażące naruszenie praw, tj. art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 662, poz. 718 ze zm.; dalej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych) poprzez brak ogłoszenia uchwały w dzienniku urzędowym. W związku powyższym wniósł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w jego ocenie nie budzi wątpliwości, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2002 r. podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 3, art. 22 oraz art. 23 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. nr 71, poz. 733) jest aktem prawa miejscowego. Za takim charakterem uchwały przemawia głównie fakt, iż wydana została na podstawie upoważnienia ustawowego oraz zawiera normy o charakterze generalnym i zarazem abstrakcyjnym, i skierowana jest do podmiotów zewnętrznych wobec gminy. Stosownie natomiast do dyspozycji art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłaszane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem zaskarżona uchwała nie została skierowana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co stanowi naruszenie w/w przepisów i stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. 3. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że zaskarżona uchwała pozytywnie przeszła weryfikację organu nadzorczego, tj. Wojewody, który nie wszczął postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w trybie określonym art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto wyjaśnił, że w otrzymanym z Urzędu Wojewódzkiego wykazie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy, podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do maja 2003 r. nie figurowały uchwały w sprawach ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W odpowiedzi na skargę podkreślono nadto, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, brak było ugruntowanego stanowiska w zakresie oceny, czy tego rodzaju uchwały należą do zakresu objętego dyspozycją art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, przyjęcie natomiast stanowiska, iż nie stanowią one aktu prawa miejscowego podlegającego tej dyspozycji, skutkowało zawarciem w zaskarżonej uchwale zapisu § 32, zgodnie z którym uchwała wchodzi w życie z chwilą podjęcia. Podstawę takiej kwalifikacji spornej uchwały stanowiła natomiast ocena przedmiotu regulacji uchwały odnoszącej się do warunków i kryteriów kwalifikowania osób do zawarcia umowy najmu z zasobu mieszkaniowego Miasta, warunków dokonywania zamiany lokali mieszkalnych, trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony, oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddawania tych spraw kontroli społecznej, zasad postępowania w stosunku do osób, które zostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego w najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, a także kryteriów oddawania w najem lokali mieszkalnych o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 kw. W ocenie organu regulacja ta ma charakter wewnętrznych wytycznych kierowanych do organu samorządowego – w tym przypadku Urzędu Miasta oraz pracowników tego organu. Natomiast akty kierownictwa wewnętrznego nie podlegają obowiązkowi ogłaszania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wreszcie pełnomocnik organu wskazał, że przepisy prawa nie zawierają definicji aktu prawa miejscowego, natomiast w orzecznictwie wskazuje się, iż są to akty, które rozstrzygają w bezwzględny sposób o prawach i obowiązkach podmiotów wchodzących w skład wspólnoty samorządowej. Jednocześnie podkreślił, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały będzie rodzić daleko idące konsekwencje i wpłynie na sytuację materialno – prawną wielu osób, którym wynajęto lokale socjalne należące do zasobu Miasta. 4. W dniu 31 stycznia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęło, przekazane za pośrednictwem faksu, pismo z dnia [...] stycznia 2012 r. Prokuratora Okręgowego (sygn. akt [...]), w którym wnosi on o uwzględnienie skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2002 r. nr LI/603/02 w sprawie ustalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta. Oryginał tego pisma wpłynął do sądu w dniu 3 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. Nr 21, poz. 206 ze zm.) prokurator może wystąpić do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi wynika również z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. 6. Odnosząc się do kwestii charakteru zaskarżonej uchwały i zawartych w niej norm należy wskazać, że akt prawa miejscowego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, określającym w sposób generalny i abstrakcyjny reguły postępowania - prawa i obowiązki adresatów, wydany przez organ samorządu terytorialnego lub terenowy organ administracji rządowej, obowiązujący na terenie, na którym działa organ uprawniony do stanowienia prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego muszą mieć zatem charakter normatywny, a zatem zawierać wypowiedzi dyrektywalne wyznaczające ich adresatom pewien sposób zachowania się, tj. nakazujące albo zakazujące określone zachowanie w określonych okolicznościach (por. Z. Ziembiński [w:] S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s. 25). Normy zawarte w tym akcie mają charakter generalny, o ile określają adresata przez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z nazwy ( imienia i nazwiska); z kolei abstrakcyjność normy polega na tym, że regulowane nią postępowanie ma dotyczyć powtarzających się okoliczności. Adresatem prawa miejscowego mogą być wszystkie podmioty, jak i pewne ich kategorie. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że zaskarżona przez prokuratora uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 i art. 22 oraz 23 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2). Jedną z takich form jest podjęcie przez radę gminy, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. 7. Analiza wymienionych przepisów i porównanie jej z treścią zaskarżonej uchwały wskazuje, że kompleksowo i szczegółowo reguluje ona wskazane w powołanym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej i im odpowiadający. Wypowiedzi nakazujące, zakazujące oraz udzielające kompetencji zawarte w przepisach zaskarżonej uchwały spełniają cechy norm adresowanych do generalnie scharakteryzowanego kręgu odbiorców, określając ich zachowania w sposób abstrakcyjny. Na kwalifikację tą nie wpływa określenie zakresu zastosowania tego aktu normatywnego do granic podmiotowych i przedmiotowych społeczności lokalnej, gdyż takie właśnie cechy ma grupa regulacji zaliczanych do aktów prawa miejscowego scharakteryzowanych w art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. W przepisie tym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) bowiem wprost wskazano, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, w tym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z tych względów twierdzenie organu, że przedmiotowa uchwała jest tzw. aktem kierownictwa wewnętrznego pozostaje w sprzeczności z utrwalonymi w krajowej nauce prawa oraz doktrynie poglądami dotyczącymi normatywnej kwalifikacji tego typów aktów. Idzie również na przekór utrwalonej i jednolitej od wielu już lat linii orzecznictwa, która tego typu uchwały traktuje jako akty prawa miejscowego. Warto też zaznaczyć, że poglądy w tym zakresie ustabilizowały się już w okresie, w którym przedmiotowa uchwała była podejmowana (por. teza wyroku NSA OZ we Wrocławiu z dnia 20 marca 2002 r., II Sa/Wr 177/02, OwSS 2002/3/73, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2002 r., III RN 154/01, OSNP 2003/17/409. Por także wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., l OSK 883/04, publ. LEX nr 164541, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2005 r., II SA/Wr 110/03, z dnia 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 541/07, z dnia 4 grudnia 2008 r., IV SA/Wr 485/08, z dnia 12 sierpnia 2010 r., IV SA/Wr 338/10). 8. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP). W dniu podjęcia przedmiotowej uchwały obowiązywała ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 62, poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.), która w art. 2 ust. 1 stanowiła, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, a w art. 4 ust. 1 - że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei art. 13 pkt 2 tej ustawy stanowił, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy. Dzień wydania dziennika urzędowego jest zatem dniem ogłoszenia aktów umieszczonych w danym numerze (art. 20 ust.3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotowa uchwała podlegała ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, czego nie dokonano przy jej uchwalaniu. Co więcej obowiązku promulgacji nie dopełniono również później uchwalając jej zmiany (za wyjątkiem uchwały nr XV/186/07). 9. Kwestia ta ma zasadniczy wpływ na ocenę legalności zaskarżonej uchwały. Z prawidłowością ogłoszenia związana jest kwestia domniemania powszechnej znajomości tego prawa. Nabiera ona szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy dany akt prawny stanowi podstawę nałożenia określonych obowiązków na adresatów. Jest to zresztą aksjomat praworządnego i demokratycznego systemu prawa nie wymagający już dziś szerszego uzasadnienia. Z tej też przyczyny uchwała rady jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami o ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych skutkujące nieopublikowaniem tego aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. W tej mierze stanowisko judykatury można uznać za konsekwentne i jednolite (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 701/08, publ. LEX nr 531834; wyrok NSA z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 2038/09, pub. LEX nr 569729; wyrok NSA z 17 marca 2011 r., II OSK 2535/10; wyrok NSA z dnia 9 września 2010, I OSK 988/10; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., I OSK 1865/11; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 sierpnia 2011 r.,III SA/Gd 394/11). Takie też pogląd niniejszy skład podziela. Dodać tu także należy, że brak promulgacji nie pozbawia zaskarżonej uchwały charakteru aktu prawa miejscowego. Nie ma także wątpliwości, że do zaskarżenia takiego aktu ze wskazanej przyczyny legitymowany jest prokurator (por. powołany wyżej wyrok NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08). Jeśli zaś chodzi o zarzuty organu dotyczące braku informacji i reakcji organu nadzoru nie mają one wpływu na rozważaną niezgodność z prawem uchwały. Odnosząc się do skutków podjętego rozstrzygnięcia, obok braku normatywnej podstawy do kierowania się przez sąd administracyjny względami słuszności, wskazać należy, że na świadomość organu o obowiązku promulgacji przedmiotowej uchwały wskazuje zmiana do uchwały z dnia [...] grudnia 2003 r. nr XIX/185/03, zawarta w uchwale Rady Miasta z dnia [...] lutego 2004 r., nr XXI/198/04. Jak wynika z przedstawionych do sprawy dokumentów oraz uzyskanej przez sąd informacji, również i ta uchwała nie została do dnia rozprawy opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.