II SA/Go 86/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 17 maja 2017 r., nr XXIII/165/2017 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy I. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 lit. c oraz § 3 ust. 1 lit. e załącznika do uchwały, II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowoadministracyjne. Rada Gminy podjęła w dniu 17 maja 2017 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w związku z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) uchwałę Nr XXIII/165/2017 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy. Prokurator Rejonowy wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zaskarżając ją w części obejmującej § 1 ust. 2 lit. d, § 4 ust. 1, § 3 ust. 1 lit. c, § 3 ust. 1 lit. e załącznika do wskazanej uchwały i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności we wskazanej części. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa: - art. 7 i 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez zawarcie w § 1 ust. 2 lit. d oraz § 4 ust. 1 załącznika do wskazanej uchwały regulacji związanej z edukacją mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami - co wykracza poza upoważnienie ustawowe; - art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez zaniechanie dookreślenia w § 3 ust. 1 lit. c załącznika do wskazanej uchwały sposobu sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmiania; - art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez zaniechanie dookreślenia w § 3 ust. 1 lit. e załącznika do wskazanej uchwały sposobu w jaki realizowany ma być obowiązek poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa, ma zatem status aktu prawa miejscowego. Stanowi wykonanie delegacji z art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, w myśl której rada gminy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Katalog koniecznych do uregulowania w tym programie elementów określony został w art. 11a ust. 2 i ust 5 powyższej ustawy i obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (art. 11a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt) oraz powinien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt). Zdaniem Prokuratora w celu prawidłowego wypełnienia delegacji wynikającej z powyższych przepisów Rada Gminy zobligowana była do uregulowania w przyjętym Programie wszystkich wymienionych wyżej elementów. Są to bowiem elementy obligatoryjne, do określenia których została zobowiązana, a brak któregokolwiek z nich powoduje przyjęcie regulacji częściowej (niepełnej), co stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Skarżący wskazał, że zapisy § 1 ust. 2 lit. d oraz § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały podjęte zostały z istotnym naruszeniem prawa - art. 7 i 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 11a ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez zawarcie w tych zapisach załącznika do zaskarżonej uchwały regulacji związanej z edukacją mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami - co wykracza poza upoważnienie ustawowe. Następnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prokurator podniósł, że ujęcie w programie postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt wykracza poza ustawowe upoważnienie. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie (lub fakultatywnie) regulować. Wobec tego Rada Gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie bez podstawy prawnej innych zagadnień. Tak podjęta uchwała narusza zasadę z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Stan powyższy prowadzi też do naruszenia zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Jest również sprzeczny z dyspozycją art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Prokurator zakwestionował również zapis zawarty w § 3 ust. 1 lit. c załącznika do wskazanej uchwały. Podniósł, że przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt nakłada na radę miejską obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Zdaniem Prokuratora dyspozycję art. 11a ustawy o ochronie zwierząt należy odczytywać w połączeniu z art. 11 ustawy. Wykładnia celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Także konstrukcja art. 11a ust. 2 ustawy wskazuje na konieczność określenia sposobu realizacji programu, tym bardziej że program taki jest uchwalany. Strona uznała, że żaden z przepisów zawartych w załączniku do zaskarżonej uchwały nie dookreśla w jakikolwiek sposób kwestie związane z opieką nad wolno żyjącymi kotami, nie normuje również w żaden sposób procedury dotyczącej ich dokarmiania. Ten sam zarzut skarżący odniósł do zapisu § 3 ust. 1 lit. e załącznika do zaskarżonej uchwały. twierdząc, że ów zapis podjęty został z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt. W przepisie tym bowiem zaniechano dookreślenia w jaki sposób ma następować realizacja wynikającego z przepisu rangi ustawowej obowiązku polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, albowiem jego zdaniem, w czasie przygotowywania projektu uchwały, jak również w dniu uchwalania zaskarżonej uchwały jej zapisy były prawidłowe i zasadnym było przyjmowanie takiej regulacji. Organ przyjmując zaskarżoną przez Prokuratora uchwałę kierował się treścią art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. W dniu 19 marca 2018 r. do Sądu wpłynęło pismo Prokuratora Rejonowego, w którym oświadczył, że cofa skargę w części dotyczącej § 1 ust. 2 lit. d oraz § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Gminy z dnia 17 maja 2017 r. i wniósł o umorzenie postępowania w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała uchwała Rady Gminy z dnia 17 maja 2017 r. nr XXIII/165/2017 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy. Prokurator Rejonowy zaskarżył tę uchwałę w części obejmującej § 1 ust. 2 lit. d, § 4 ust. 1, § 3 ust. 1 lit. c oraz § 3 ust. 1 lit. e załącznika, jednakże przed przeprowadzeniem rozprawy sądowej, w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. (data wpływu do Sądu – 19 marca 2018 r.), złożył oświadczenie o cofnięciu skargi w części dotyczącej § 1 ust. 2 lit. d oraz § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. Zgodnie z art. 60 skarżący może cofnąć skargę, przy czym cofnięcie skargi wiąże Sąd, chyba że uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Cofnięcie wniesionej do sądu skargi oznacza rezygnację strony z kontynuowania postępowania sądowoadminstracyjnego i stanowi ono urzeczywistnienie zasady dyspozycyjności, umożliwiającej stronie rozporządzanie przedmiotem tego postępowania w ramach przysługujących jej na mocy obowiązujących przepisów uprawnień procesowych (por. B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, s. 159). Skarżący Prokurator cofnął wniesioną do WSA w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę Rady Gminy z 17 maja 2017 r. w części dotyczącej § 1 ust. 2 lit. d oraz § 4 ust. 1 załącznika do uchwały. Po analizie akt sprawy oraz złożonego oświadczenia, Sąd orzekający w niniejszym składzie stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek kwalifikujących cofnięcie skargi jako niedopuszczalne. Tym samym związany cofnięciem skargi, postępowanie sądowe we wskazanym zakresie postanowił umorzyć. Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo, iż cofnięcie skargi służyć ma obejściu prawa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie II wyroku. Odnosząc się natomiast do zgodności z prawem § 3 ust. 1 lit. c oraz § 3 ust. 1 lit. e załącznika do uchwały z dnia 17 maja 2017 r., wniesioną przez Prokuratora w tym zakresie skargę należało uznać za zasadną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) - zwanej dalej "u.s.g.", w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Artykuł 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1840) stanowi, że rada gminy, wypełniając obowiązek wskazany w art. 11 ust. 1, czyli obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Skuteczna realizacja wskazanych w w/w przepisach zadań wymaga dokładnego skonkretyzowania sposobu ich realizacji. Uchwała podejmowana na podstawie art. 11a, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, powinna zatem zawierać elementy wskazane wyżej jako elementy obligatoryjne wraz ze skonkretyzowaniem ich treści. Program winien wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, konkretne podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, jak również wielkość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację i sposób ich wydatkowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1174/17, Lex nr 2424168). W § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej przez Prokuratora uchwały postanowiono, że zapewnienie schronienia zwierzętom bezdomnym oraz opieki dla zwierząt z terenu Gminy realizuje się poprzez m.in. sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie (§ 3 ust. 1 lit. c) oraz poszukiwanie wspólnie z organizacjami opieki nad zwierzętami, wolontariuszami i innymi osobami nowych właścicieli dla zwierząt bezdomnych (§ 3 ust. 1 lit. e). Nie ulega wątpliwości, że przepisy te nie normują w sposób szczegółowy sposobu, w jakim przewidziane w nich zadania mają zostać zrealizowane. Nie podano w nich albo w innej części tego aktu ani konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, ani nie określono listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, baza orzeczeń CBOIS). Podobnie rzecz się ma odnośnie do poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt wspólnie z organizacjami opieki nad zwierzętami, wolontariuszami i innymi osobami. Rada Gminy nie określiła kto i w jaki sposób zobligowany jest do poszukiwania nowych właścicieli dla zwierząt. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowane zostało stanowisko, które należy podzielić, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie dość, że może pominąć żadnego z elementów wymienionych w art. 11a ust. 2 i 5 ustawy o ochronie zwierząt, to nadto jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Innymi słowy, wymogiem niezbędnym uchwały określającej przedmiotowy program musi być taki stopień szczegółowości zapisów, który nie pozostawi wątpliwości co do zakresu danego zadania, sposobu jego wykonania i podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 582/17, Lex nr 2401491; wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 912/17, Lex nr 2391449; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 988/17, Lex nr 2400112; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 723/17, Lex nr 2373276). W związku z tym, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy z dnia 17 maja 2017 r. nie zawiera szczegółowych i konkretnych rozwiązań odnoszących się do sprawowania opieki na kotami wolno żyjącymi oraz do sposobu poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt, należało ją w zakresie § 3 ust. 1 lit. c oraz § 3 ust. 1 lit. e wyeliminować z obrotu prawnego. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku.