II SA/Go 861/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 8 listopada 2010 r., nr XLVIII/268/10 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania Członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków ich funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. 1. W dniu 8 listopada 2010 r. Rady Gminy podjęła uchwałę nr XLVIII/268/10 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania Członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała podjęta została na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie ( Dz.U. Nr 180, poz. 1493 ze zm. ). Zgodnie z § 1 uchwały ustala się zasady określające tryb i sposób powoływania i odwoływania Członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, których treść stanowi załącznik do niniejszej uchwały. W § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy. W § 3 postanowiono, iż uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty. 2. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. Prokurator Rejonowy zaskarżył wskazaną uchwałę w części dotyczącej § 3 uchwały, rozdziału I pkt 1, 3, 4, 5, rozdziału II pkt 1, rozdziału III pkt 1 i 3, rozdziału IV załącznika do uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił: - istotne naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co wynika z §3 uchwały, - istotne naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 9a ust. 1 ustawy poprzez powtórzenie i modyfikację w rozdziale I pkt 1 I załącznika do uchwały, iż gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania i przemocy rodzinie za pośrednictwem powołanego w tym celu Zespołu Interdyscyplinarnego, - istotne naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. 7. art. 9h ustawy poprzez powtórzenie w rozdziale I pkt 3 załącznika do uchwały zadań Zespołu Interdyscyplinarnego, - istotne naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 9a ust. 2 ustawy poprzez powtórzenie w rozdziale I pkt 4 załącznika do uchwały, iż Zespół Interdyscyplinarny powoływany jest przez Wójta Gminy; - istotne naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 9a ust. 10 ustawy poprzez wskazanie w rozdziale I pkt 5 załącznika do uchwały, iż grupy robocze tworzy się na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy a instytucjami i jednostkami wymienionymi w rozdziale II pkt 1, jak również poprzez powtórzenie i modyfikacje zapisu ustawowego i wskazanie w w/w pkt uchwały, iż grupy robocze tworzone są w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie; - istotne naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 9a ust. 3 ustawy poprzez powtórzenie i modyfikację w rozdziale II pkt 1 załącznika do uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego; - istotne naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 9a ust. 8 ustawy poprzez wskazanie w rozdziale III pkt 1 załącznika do uchwały, iż Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu; - istotne naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zw. z art. 9a ust. 9 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez nieuprawnione powtórzenie w rozdziale 111 pkt 3 załącznika do uchwały, iż za obsługę organizacyjno - techniczną Zespołu Interdyscyplinarnego odpowiedzialny jest Ośrodek Pomocy Społecznej; - istotne naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zw. z art. 9a ust. 9 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w rozdziale IV załącznika do uchwały, iż realizację postanowień uchwały powierza się Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy. W oparciu o powyższe zarzuty i wskazane w nich naruszenia wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W motywach skargi rozwinął argumentację podniesionych zarzutów. 3. W odpowiedzi na skargę, Wójt reprezentujący Gminę wniósł o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym podniósł, iż jest on bezpodstawny. Opiera się bowiem na założeniu, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego tymczasem skarżący nie wskazał choćby jednej z norm zaskarżonej uchwały, która ma charakter abstrakcyjny i generalny, co uzasadniałoby przyjęcie takiego jej charakteru. W dalszej kolejności organ odniósł się do pozostałych zarzutów skargi. Jednocześnie do odpowiedzi na skargę organ dołączył pismo Wojewody z dnia [...] grudnia 2010 r. informujące o wszczęciu postępowania nadzorczego wobec uchwały Rady Gminy z dnia 8 listopada 2010 r. nr XLVIII/268/10 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania Członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, pismo przewodniczącego Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2010 r. do Wojewody informujące o planowanym wprowadzeniu zmian do kontrolowanej uchwały oraz uchwałę nr III/9/10 Rady Gminy z dnia 29 grudnia 2010 r. w sprawie zmian do uchwały nr XLVIII/268/10 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania Członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 23 z dnia 21 lutego 2010 r. pod poz. 455. 4. Pismem z dnia [...] września 2017 r. Prokurator Wojewódzki zmodyfikował skargę oświadczając, że zaskarża ją w całości, zarzucając istotne naruszenie prawa tj. art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ) w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( t.j. Dz.U z 2016 r. poz. 296 ) w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów zawartych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. W uzasadnieniu zmodyfikowanego stanowiska powołał się na przytoczone orzecznictwo sądowe. 5. Organ nie odniósł się do zmodyfikowanego stanowiska skarżącego. 6. Na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. Prokurator podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] września 2017 r. wskazując, iż aktualny pozostaje jedynie zarzut podniesiony w tym piśmie. Odnosząc się do uchwały Rady Gminy nr III/9/10 z dnia 29 grudnia 2010 r. w sprawie zmian do uchwały nr XLVIII/268/10 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania Członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 23 z dnia 21 lutego 2010 r. pod poz. 455, oświadczył, nie wpływa ona na stanowisko skarżącego bowiem zaskarżona uchwała nie została opublikowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, powoływanej jako: Ppsa) zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 Ppsa). 8. Stosownie do przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Szczególnego podkreślenia w okolicznościach niniejszej sprawy wymaga, iż kontrola sądowa sprawowana według przedstawionych zasad dokonywana jest wg stanu prawnego i w odniesieniu do brzmienia uchwały z daty jej podjęcia. Zmiany dokonywane późniejszymi uchwałami organu stanowiącego nie mają wpływu na zakres i przedmiot tej kontroli. 9. Kontrolowana, w wyniku skargi Prokuratora, uchwała Rady Gminy obarczona jest wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Stosownie do treści art. 9a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały - gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. W skład zespołu mogą wchodzić także kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie rada gminy określi w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się, np. mogą to być zakazy, nakazy lub uprawnienia. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie ( vide: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Oficyna a Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). 10. Orzecznictwo sądowe wypracowało pogląd, zgodnie z którym aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów, które mogą być jednak w jakiś sposób określone oraz, który został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego ( vide: wyrok NSA z 5 kwietnia 2002 r. w sprawie I SA 2160/2001; wyrok NSA z 3 października 2006 r. w sprawie I OSK 908/06, wyrok NSA z 22 listopada 2005 r. w sprawie I OSK 971/2005 – baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza przy tym konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego ( vide: wyrok WSA w Olsztynie z 21 lutego 2008 r., w sprawie II SA/Ol 29/08 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). Akty o charakterze ustrojowym dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym i te o charakterze powszechnie obowiązującym. Do kategorii pierwszej zaliczane są te zawierające normy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym. Stanowią one kategorię aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Status aktu prawa miejscowego posiadać mogą natomiast akty ustrojowe o charakterze powszechnie obowiązującym. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów pranych podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym ( vide: wyrok NSA z 18 lipca 2006 r. ws prawie I OSK 669/06 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). 11. Rozważając czy zaskarżona uchwała ( w brzmieniu obowiązującym w dniu jej podjęcia ) ma w swej treści choć jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym - co skutkować musi przyjęciem, że stanowi akt prawa miejscowego - należy stwierdzić, że choć większość przepisów uchwały Rady Gminy zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W Rozdziale I pkt 4 załącznika do uchwały Rada Miejska postanowiła, że zespół powołuje Wójt Gminy. Zgodnie zaś z pkt 2 lit. b Rozdziału II załącznika do uchwały skład zespołu zostanie ustalony zarządzeniem Wójta, który powoła zespół. Regulacja ta jest bez wątpienia skierowana do podmiotów, które przynajmniej w części nie są podporządkowane Radzie Miasta, czy też Burmistrzowi Miasta. Zatem w skład zespołu wchodzą osoby, która w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy, nie funkcjonują w jej strukturach. Wymieniona norma jest normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyznacza ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Uchwała ta jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Bez wątpienia ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie ma charakter normatywny, a przepisy tam zawarte kształtują sytuację prawną obywateli. W sytuacji więc gdy ustawa ta przyznaje poszczególnym podmiotom w niej wymienionym m. in. prawo do podejmowania działań w środowisku zagrożonym przemocą, a przedmiotowa uchwała powinna stanowić wykonanie tego uprawnienia, bo przecież tylko prawidłowo wyłoniony podmiot ma prawo takie działania podejmować, to nie sposób uznać, że uchwała nie kształtuje sytuacji prawnej adresatów ustawy. W tym stanie stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Opublikowanie w dzienniku urzędowym warunkuje bowiem jej wejście w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określony został dłuższy termin wejścia jej w życie. Zawarcie w § 3 zaskarżonej uchwały postanowienia, iż uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty, w sposób istotny narusza art. 4 ust 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, skutkując uznaniem, iż uchwała nie weszła do obrotu prawnego i nie wiąże jej adrresatów. 12. Okoliczność, iż w wyniku zawiadomienia przez Wojewodę o wszczęciu postępowania nadzorczego doszło do zmiany zaskarżonej uchwały m.in. w zakresie regulacji § 3 w ten sposób, że uchwałą nr III/9/10 Rady Gminy z dnia 29 grudnia 2010 r. Rada nadała mu nową treść ( cyt: " Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa" ) i że uchwała zmieniająca ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 23 z dnia 21 lutego 2010 r. pod poz. 455 pozostaje bez wpływu na zakres i przesłanki sądowej kontroli sprawowanej w odniesieniu do jej brzmienia z daty podjęcia aktu. Uchwała zmieniająca nie usunęła wadliwości zaskarżonej uchwały, gdyż skutki wywarła dopiero od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym, przy czym organ nie wykazał, że doszło do opublikowania uchwały z dnia 8 listopada 2010 r. w dzienniku urzędowym województwa. Zwrócić też należy uwagę na skutki stwierdzenia nieważności działające z mocą wsteczną (ex tunc) w przeciwieństwie do skutków wywołanych przez zmianę uchwały, które następują z chwilą wejścia w życie uchwały zmieniającej. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 Ppsa orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.