II SA/Go 873/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi "T" spółki z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr XXXVIII/16/06 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy o statusie miejskim I. stwierdza nieważność § 22 zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie I. wyroku nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego "T" spółki z o.o. kwotę 591 (pięćset dziewięćdziesiąt jeden) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Rada Gminy w dniu [...] kwietnia 2006 r. podjęła uchwałę nr XXXVIII/16/06 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy o statusie miejskim. W dniu 15 grudnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga "T" spółka z o.o na przedmiotową uchwałę wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako u.s.g.). W jej treści wskazano, iż zaskarżeniu podlega § 22 uchwały, któremu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm, dalej jako p.p.s.a.) wniosła o stwierdzenie nieważności § 22 uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że istota § 22 zaskarżonej uchwały sprowadza się do wskazania konkretnych składowisk, na które przedsiębiorcy zajmujący się wywozem odpadów mogą kierować odpady komunalne. W ocenie skarżącej spółki rada gminy nie posiada kompetencji do określania regulaminie utrzymania czystości i porządku miejsca składowania odpadów na wskazanych przez siebie konkretnych składowiskach. Strona skarżąca stwierdziła również, iż powoływanie się na art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jako podstawę § 22 zaskarżonej uchwały jest nieuzasadnione, gdyż interpretując wskazany przepis ustawy należy kierować się zakazem dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Ponadto, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kwestie związane z określaniem miejsc, do których można kierować odpady komunalne zostały uregulowane w jej art. 7 ust. 3a pkt 2. Zaznaczyła również, iż wskazanie miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami powinno nastąpić w akcie wydanym na podstawie tego przepisu, z tym że obecnie jest to uchwała rady gminy, a według stanu na 2006 rok organem uprawnionym był burmistrz. Zdaniem strony skarżącej nie ulega wątpliwości, że wolą ustawodawcy było, aby obligatoryjne miejsca odzysku lub unieszkodliwiania były określane w innym akcie aniżeli regulamin uchwalany przez radę gminy na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a ustawodawca określając akt, w którym ma nastąpić wskazanie miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, zabronił, aby takie uregulowania zamieszczać (czy nawet tylko dublować) w innych aktach prawa miejscowego. Stanowiłoby to zaprzeczenie zasady racjonalnego ustawodawcy i rozszerzającą interpretację przepisów kompetencyjnych zawartych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto skarżąca spółka podniosła, iż jednoznacznie określono, że miejsca odzysku lub unieszkodliwiania mają wynikać z wojewódzkiego, a nie z gminnego planu gospodarki odpadami. Odnosząc się do interesu prawnego w zaskarżeniu wskazano, iż spółka jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie wywozu odpadów komunalnych. Podano również, że w dniu [...] marca 2007 r. skarżąca uzyskała od Burmistrza Miasta decyzję zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy. W zezwoleniu określono miejsce odzysku lub unieszkodliwiania odpadów w sposób odpowiadający § 22 zaskarżonej uchwały. W dniu [...] stycznia 2010 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zmianę zezwolenia poprzez dopisanie miejsca odzysku nie przewidzianego w § 22 zaskarżonej uchwały. Zmiana proponowana przez stronę skarżącą była zgodna z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 8 ust. 2) oraz ustawą o odpadach (art. 9 ust. 3 i 4). Burmistrz odmówił zmiany zezwolenia powołując się na § 22 zaskarżonej uchwały, a decyzja ta została podtrzymana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które stwierdziło, że do czasu skutecznego zakwestionowania uchwały w trybie przewidzianym w art. 101 u.s.g. uchwała korzysta z domniemania legalności. Wskazała również, że wyżej przedstawiona sprawa była rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. pod sygnaturą II SA/Go 745/10. W uzasadnieniu skargi podano również, iż skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które zostało skierowanie do Rady Gminy w dniu [...] września 2010 r., na które spółka nie otrzymała z Rady Gminy żadnej odpowiedzi. 2. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów wskazano, iż zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami. Gminny plan gospodarki odpadami dla Gminy o statusie miejskim został ujęty w Planie Gospodarki Odpadami [...] (zwanej dalej PGO). Jest to zgodne z art. 14 ust. 11 ustawy o odpadach, mówiącym o możliwości sporządzenia wspólnego planu przez gminy zrzeszone w związku międzygminnym. PGO przewiduje, że na terenie związku jest czynnych 7 składowisk odpadów komunalnych, w tym składowisko w [...]. W dalszej części PGO przewiduje powstanie w przyszłości Zakładu Zagospodarowania Odpadów (ZZO), na które kierowane będą odpady gminy [...]. Organ wskazał również, iż planuje się rekultywacje dotychczas działających składowisk, w latach 2004-2015, przy czym planowano w latach 2004-2005 rekultywację [...]. Zdaniem organu interes strony skarżącej jest wątpliwy, gdyż interes prawny winien wynikać z obowiązujących przepisów prawa materialnego, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. Stronie skarżącej można przypisać z pewnością interes ekonomiczny, gdyż poprzez uchylenie § 22 przedmiotowej uchwały chce doprowadzić do zmiany zezwolenia i uzyskać możliwość unieszkodliwiania odpadów we własnej sortowni w [...], ale nie interes prawny wynikający z jakiegokolwiek przepisu, gdyż żaden z nich nie wskazuje, iż miejscem tym ma być właśnie sortownia w [...], czy też nie przesądza, że nie może to być składowisko w [...], czy [...]. Organ podniósł również, iż treść § 22 zaskarżonej uchwały nie wprowadza bezwzględnego obowiązku wywożenia odpadów na składowisko odpadów w [...], gdyż użyto w nim sformułowania "lub inne zgodne z zasadami bliskości", co wypełnia wymóg przewidziany w art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), z którego wynika, iż odpady powinny być w pierwszej kolejności poddane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstania, a te które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstania, powinny być, uwzględniając najlepszą dostępną technikę lub technologię, o której mowa w art. 43 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 25, poz. 150 ze zm.), przekazywane do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Skarga złożona przez "T" spółka z o.o. jest zasadna i jako taka zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 p.p.s.a., a także aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. 4. Odnosząc się do warunków dopuszczalności skargi należy wskazać, iż stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka pismem z dnia [...] września 2010 r. wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Niniejsze pismo zostało odebrane przez Radę Gminy w dniu 15 września 2010 r., jednakże na powyższe wezwanie Rada nie udzieliła odpowiedzi. Zgodnie z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę na uchwałę rady gminy wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca spółka nadała skargę w urzędzie pocztowym w dniu 15 listopada 2010 r., zatem z zachowaniem terminu określonego w cytowanym powyżej przepisie. Jeśli chodzi o interes prawny skarżąca spółka prowadzi działalność gospodarczą w zakresie wywozu odpadów komunalnych. Posiada decyzję, wydaną przez Burmistrza Miasta, zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy o statusie miejskim. Zdaniem Sądu § 22 zaskarżonej uchwały niewątpliwie dotyczy interesu prawnego skarżącej, gdyż zobowiązuje ją do wywożenia odpadów na wskazane w nim składowiska. Przede wszystkim z tego powodu, iż stanowił on, między innymi, podstawę odmowy zmiany decyzji z dnia [...] marca 2007 r., o zezwoleniu na prowadzenie przez skarżącą działalności, w której wskazano miejsca składowania odpadów. Dodać tu należy, że interes prawny przedsiębiorców, których dotyczą bezpośrednio akty prawa miejscowego dotyczące spraw utrzymania czystości i porządku w gminach, w tym gospodarki odpadami nie budził wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 26 czerwca 2008 r. II SA/Ol 258/08 oraz 21 października 2008 r. II SA/Ol 417/08; orzeczenia cytowane bez publikatora dostępne są w bazie na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl) 5. W kwestii legalności zaskarżonego przepisu wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę podjęcia uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązujące w dacie jej podejmowania (to jest 27 kwietnia 2006 r.). Powołany art. 4 ust. 1 powyższej ustawy przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu czystości i porządku na terenie gminy. W myśl tego przepisu rada gminy po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust.2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przepis ten bowiem stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on jednak prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2009 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1256/09 regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, czyli nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2010 r., II SA/Bd 93/10, publ. LEX nr 599175). Odnosząc się do treści upoważnienia ustawowego należy wskazać, iż art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera zapisy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń, 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów, 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami, 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Oznacza to, iż regulacja art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ma charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (por. powołane wyżej wyroki WSA w Olsztynie oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2006r., II SA/Wr 585/06). 6. O trafności tej argumentacji świadczy także analiza zmiany stanu prawnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązującym w dacie podejmowania uchwały na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych wymagane było uzyskanie zezwolenia. Natomiast na podstawie art. 7 ust. 3a tej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta określał i podawał do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie takiego zezwolenia, uwzględniając: 1) opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań; 2) w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane. Z tych względów, na tle stosowania art. 7 ust. 3a ustawy o czystości pojawiły się poważne rozbieżności dotyczące charakteru prawnego aktu wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w którym określa on wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Przepisem art. 11 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.) art. 7 ust. 3a został znowelizowany. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 sierpnia 2009 r., stanowi wprost, że rada gminy w drodze uchwały określa wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, co wskazuje, iż akt określający wymagania jest aktem prawa miejscowego. Jak to podkreślono w prawomocnym wyroku tutejszego sądu z dnia 24 listopada 2010 r. (II SA/Go 745/10) dotyczącym skargi strony na decyzję Burmistrza Miasta odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2007r. zezwalającej skarżącej na prowadzenie działalności, przed przedstawioną zmianą stanu prawnego - to jest do dnia [...] lipca 2009 r. rada gminy nie posiadała kompetencji do określania - w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - wynikającego z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do których odpady mają być przekazywane. Wynika to z przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP wymagających by materia regulowana wydanym aktem normatywnym (prawem miejscowym) wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. 7. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. treść § 22 przedmiotowego Regulaminu, nie odpowiada zakresowi rozważonego wyżej upoważnienia ustawowego, które stanowiło podstawę prawną do jego podejmowania. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 22 zaskarżonej uchwały. O wstrzymaniu jego wykonania orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz 209 p.p.s.a.