II SA/Go 874/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 6 września 2001 r., nr XXIX/142/01 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza, miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 6 września 2001 r. Rada Gminy, powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz.U. z 1982 r. Nr 35, poz. 230 ze zm. ), podjęła uchwałę Nr XXIX/142/01 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu ( z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. W § 3 uchwały organ stanowiący gminy uchwalił, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty. Pismem z dnia [...] września 2013 r., skargę na wskazaną uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 ). Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 oraz art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz.U. Nr 62, poz. 718) poprzez zaniechanie ogłoszenia uchwały, podczas gdy jako akt prawa miejscowego podlegała ona opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podnosząc ten zarzut wnosił o stwierdzenie nieważności aktu w całości na podstawie przepisu art. 147 § 1 ppsa . W uzasadnieniu skargi Prokurator wywodził, że jedną z zasad demokratycznego państwa prawa jest zasada wyrażona w art. 88 art. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustawy, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego nie mogą wejść w życie przed dniem ich ogłoszenia. Jednocześnie ust. 2 art. 88 dał delegację dla uchwalenia ustawy określającej zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych. Ustawa ta została uchwalona w dniu 20 lipca 2000 r. i weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. W art. 13 ust. 2 tej ustawy ustawodawca postanowił, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W art. 4 zawarte natomiast zostały zasady określające wchodzenie ich w życie – a mianowicie, iż wchodzą one w życie w terminie 14 dni od dnia ich ogłoszenia chyba, że sam akt określi termin dłuższy. Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. W związku z powyższym zarzucił, iż Rada Gminy nie wykonała dyspozycji art.4 ust. 1 oraz art. 3 ust. 2 cytowanej ustawy. Przyjęty przez organ stanowiący moment jej wejścia w życie – z dniem podjęcia – oraz sposób jej ogłoszenia - w sposób zwyczajowo przyjęty – nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach. Stąd też wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała jej zasadność i wniosła o umorzenie postępowania. Wskazała, iż na najbliższej sesji dokona uchylenia zaskarżonej uchwały i podejmie nową, którą niezwłocznie przekaże do publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Wójt Gminy poinformował, że w dniu 6 listopada 2013 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXVII/167/2013 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zgodnie z § 4 pkt 2 wskazanej uchwały uchylona została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego uchwała Nr XXIX/142/01. Nowo podjęta uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 12 listopada 2013 r., poz. 2339. Wezwany do zajęcia aktualnego stanowiska, Prokurator Rejonowy pismem procesowym z dnia [...] listopada 2013 r. oświadczył, iż podtrzymuje skargę. Stanowisko to przedstawił jako aktualne na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej: ppsa). Zgodnie z art. 147 ppsa, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo orzeka, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Nie zdefiniował bowiem pojęcia istotnego bądź nieistotnego naruszenia prawa. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( obecnie tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 594.), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy o sg). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o sg, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Kwestionowana uchwała Rady Gminy z dnia 6 września 2001r. Nr XXIX/142/01 stanowi w § 3, że akt ten wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty. Zdaniem Sądu, taka treść uchwały w istotny sposób narusza regulacje ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż zasadne pozostawało stanowisko Prokuratora Rejonowego co do charakteru prawnego wskazanej uchwały Rady Gminy jako stanowiącej akt prawa miejscowego. Akt ten wywołuje bowiem skutki prawne na zewnątrz administracji, wiąże nieokreślony krąg osób - potencjalnych stron postępowań administracyjnych w przedmiocie wydawania zezwoleń na sprzedaż alkoholu, cofania tych zezwoleń i warunków sprzedaży alkoholu na terenie gminy. Tym samym taka uchwała – jako akt prawa miejscowego - powinna być zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym ogłoszona, na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 r., a zatem obowiązywała już w chwili podjęcia kontrolowanej uchwały. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1) oraz, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1). Niewykonanie przez Radę Gminy obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze podjętej uchwały powoduje, iż uchwała taka jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako obarczona istotnym naruszeniem prawa. Mając na uwadze podniesione okoliczności na podstawie przepisu art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy Sąd orzekł jak w sentencji. Zważywszy na fakt, iż w dacie orzekania przez Sąd, zaskarżona uchwała nie pozostawała już w obrocie prawnym, a ze względu na upływ 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 12 listopada 2013r. pod pozycją 2339 nowo podjętej uchwały dniu 6 listopada 2013r. Rady Gminy Nr XXVII/167/2013 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. (vide: § 4 pkt 2 tej uchwały ), nie zachodziła potrzeba orzekania na podstawie przepisu art. 152 ppsa o niewykonalności zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne oznacza, iż Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku Rady Gminy i formalnego zakończenia postępowania w trybie jego umorzenia. W sprawie nie zachodziła bowiem bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego, w rozumieniu przepisu art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, ani na etapie prowadzenia prac legislacyjnych nad nową uchwałą, ani nawet po jej podjęciu oraz w dacie orzekania przez Sąd. Odnosząc się do tej kwestii zauważyć należy, iż uchylenie zaskarżonej uchwały w wyniku podjęcia przez Radę Gminy uchwały z dnia 6 listopada 2013 r. skutkowało wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego dopiero z dniem wejścia w życie tej nowej uchwały (czyli z upływem 14 dni od jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego). Publikacja ta miała miejsce w dniu 12 listopada 2013 r. ( Dz. Urz. Woj. poz. 2339 ). Oznacza to, iż zaskarżonej uchwały nie ma w obrocie prawnym od 27 listopada 2013 r. Mieć jednak należy na uwadze, że uchwała będąca przedmiotem skargi pozostawała do wskazanej daty w obrocie prawnym, wywołując skutki prawne w postaci kształtowania zasad udzielania zezwoleń na sprzedaż alkoholu na terenie gminy. Zaskarżenie uchwały rady gminy przez stojący na straży praworządności urząd prokuratorski ma na celu stwierdzenie jej nieważności, a więc wyeliminowanie z obrotu ze skutkiem ex tunc (wstecznym). Podkreślenia wymaga też, że istotą kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie ich podejmowania. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej skargą uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. Uchylenie (zmiana) zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku, nie czyni co do zasady bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia (zmiany) kwestionowanej uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi przez organ w trybie autokontroli, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie (zmiana) uchwały, wywierające skutki dopiero od daty uchylenia ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r roku, sygn. akt II OSK 1776/06 - Lex nr 327767; glosa P. Chmielnickiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 roku sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005 roku , z. 7-8 póz. 125 ). Wskazać też należy na stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 roku w sprawie W 5/94 (OTK 1994, nr 2, poz. 44) w którym - dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy - przyjął on, że przewidziana w powołanym przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wówczas, gdy uchwała została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a zmiana lub uchylenie podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały ( por. również glosę aprobującą do tej uchwały P.Tuleji, Monitor Prawniczy 1995, nr 5, s. 141). W konsekwencji w judykaturze i doktrynie prezentowany jest pogląd, który Sąd orzekający aprobuje, że uchylenie (zmiana) uchwały przez organ, który ją podjął, uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, ale wyłącznie wówczas, gdy zaskarżona uchwała nie wywołuje już żadnych skutków prawnych ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2005, OSK 1290/04; W. Chróścielewski, Z. Kmieciak "Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną", Warszawa 1995, s. 137 ). Zasadne postawało tym samym pozostawało uznanie, iż postępowanie w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w wyniku uchylenia przez Radę zaskarżonej uchwały. Z tych więc względów Sąd nie uwzględnił stanowiska organu i uznał sprawę za nadającą się do merytorycznego rozpoznania w kontekście oceny legalności zaskarżonej uchwały.