II SA/Go 881/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego [...] w likwidacji na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek oraz odmowy umorzenia odsetek oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział, na podstawie 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2, 3, art. 30, art. 32 oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 205 po. 1585 ze zm.), odmówił Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej [...] umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez Płatnika w tym: na ubezpieczenie społeczne za okres 06/2000, 08-12.2000, 02.2001-04.2003, 06.2003 -12.2004, 03.2005, 04.2005. 06.2005-10.2007, 12.2007, 09.2008, 10.2008 - w kwocie 18.467.969,01 zł, ubezpieczenie zdrowotne – koszty upomnień – w kwocie 44,00 zł, oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 04.2000, 05.2000, 08.2000, 11.2000, 03.2001 – 08.2001, 10.2001 – 07.2001, 10.2002 – 04.2003, 06.2003 – 06.2005, 09.2005 – 10.2007, 12.2007, 10.2008, 11.2008 a także odsetki naliczone na dzień [...] lipca 2012 r., opłaty dodatkowej, kosztów egzekucyjnych oraz kosztów upomnień w kwocie 2.419.586,34 zł, co stanowi łączną kwotę 20.887.599,35 zł. Jednocześnie organ odmówił umorzenia odsetek od należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres 04/2000, 08/2000-08/2002, 12/2002, 02/2003-12/2004, 03.2005-04.2005, 06.2005-10.2007, 12.2007. 09.2008-11.2008 w łącznej kwocie 13.159.113,00 zł. W uzasadnieniu organ wskazał na dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, oraz poczynione w tym zakresie ustalenia dotyczące zarówno sytuacji prawnej jak i faktycznej wnioskodawcy, w tym także na jego sytuację finansową, zakres zobowiązań go obciążających oraz stan majątkowy. Powołując się na treść art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy, organ wykluczył istnienie w sprawie przesłanek wymienionych w pkt 1 – 4a. wskazując na przesłanki, o których mowa w pkt 5-6 artykułu wyjaśnił, że Komornik Sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję i umorzył prowadzone wobec wnioskodawcy postępowanie egzekucyjne. Tym samym oczywiste jest, że w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jednakże organ podniósł, iż dla domagania się umorzenia należności z tytułu składek wystarcza wykazanie choćby jednej z przesłanek o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Natomiast, jeżeli zaistnieje już tylko jedna niespełniona przesłanka, spośród wymienionych w powołanym wyżej przepisie, stanowi to przeszkodę do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych, stosownie do przepisu art. 28 ust. 2 ustawy, powołując się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 336/10. Ponadto organ podkreślił, iż wskazany przepis daje jedynie potencjalną możliwość umorzenia należności składkowych. Organ ma możliwość ich umorzenia, a nie prawny obowiązek, co oznacza dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co stanowi, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone". Nadto wskazał, na szczególny charakter należności, których dotyczy wniosek, oraz obowiązek ZUS w tym zakresie, podkreślając także znaczenie spornych należności dla pracowników wnioskodawcy, w tym zakresie zabezpieczenia emerytalnego, funduszy OFE oraz obowiązku Państwa w zakresie gwarantowania wypłacalności FUS. Organ zaznaczył, że umorzenie należności składkowych godzi nie tylko w interes Zakładu i ogółu ubezpieczonych, ale pociąga za sobą również daleko idące, negatywne konsekwencje indywidualnie dla każdego z ubezpieczonych, których składki nie zostały przez pracodawcę opłacone, a na co nie mieli oni żadnego wpływu. Istotną przesłanką jest to, iż następcą prawnym wnioskodawcy będzie Powiat, od którego Zakład będzie mógł dochodzić należności z tytułu nieopłaconych składek. Umorzenie należności wpłynęłoby na nieuzasadnione polepszenie sytuacji cywilnoprawnych wierzycieli wnioskodawcy. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na błędną w jego ocenie interpretację art. 28 ust. 3 ustawy, dokonaną przez organ wskazując, że niezasadnym jest również odniesienie się przez organ do zdarzeń przyszłych i niepewnych, w tym zakresie do potencjalnej możliwości spłaty należności przez następcę prawnego wnioskodawcy. Podkreślił ponadto, że jest również jednostką publiczną, której zobowiązania przejmie jednostka samorządu terytorialnego. Odwołujący podniósł, iż sytuację finansową Powiatu przedstawia Wieloletnia Prognoza Finansowa Powiatu na lata 2012 – 2017 wraz z wyjaśnieniami. Utrzymywanie zatem zadłużenia wnioskodawcy powoduje jedynie narastanie odsetek od należności i powoduje konieczność kosztownej obsługi tego zadłużenia przez organy. Tym samym umorzenie tych należności leży także w interesie publicznym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2012r. Wskazując na przeprowadzone postępowanie dowodowe, organ odwoławczy powtórzył ustalenia stanu faktycznego organu I instancji. Nie stwierdził przy tym uchybień organu I instancji w tym zakresie. Jednocześnie organ podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu organu stopnia podstawowego w zakresie oceny przesłanek całkowitej nieściągalności zadłużenia, podnosząc, iż słusznie ustalono, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek, wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1-4a cytowanej wyżej ustawy. Organ podkreślił, iż bezspornym jest, że Komornik stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję i umorzył prowadzone wobec wnioskodawcy postępowanie egzekucyjne. Tym samym oczywiste jest, że w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ zwrócił uwagę, że dla podjęcia decyzji o umorzeniu musi zostać udowodnione wystąpienie co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy. Jednakże orzekając w zakresie uznania administracyjnego, organ może, a nie musi, umorzyć te należności, gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Dyrektor Oddziału ZUS w całości poparł argumentację organu I instancji przemawiającą za odmową umorzenia wnioskowanych należności, za czym przemawia przede wszystkim fakt, że istnieje następca prawny, od którego Zakład będzie mógł dochodzić spornych należności. Stan finansów ubezpieczeń społecznych pozwala obecnie jedynie na umorzenie należności w sytuacji, gdy brak jest jakiejkolwiek szansy na wyegzekwowanie należności, także z uwzględnieniem przyszłej potencjalnej szansy w tym zakresie. Organ II instancji nie zgodził się ze stanowiskiem, jakoby za umorzeniem przemawiał także interes społeczny. Pokreślił, że w jego ocenie okoliczności sprawy wskazują, że interes ten przemawia raczej za odmową ich umorzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] kwestionując treść zaskarżonej decyzji, zarzucił organowi naruszenie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i dowolne uznanie, iż w związku z faktem, że istnieje następca prawny, który przejmie zobowiązania, nie może nastąpić umorzenie. Także naruszenie art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy poprzez błędną jego wykładnię. Wreszcie zarzucił organowi naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przejawiające się w pominięciu oceny Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu, z którego treści wynika iż potencjalne ziszczenie się następstwa prawnego, nie przyczyni się do zaspokojenia roszczeń ZUS. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wyrażone uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W oparciu o art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 .p.,p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ma przy tym obowiązek zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa także w stosunku do wszelkich aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, co oznacza możliwość uchylenia oprócz decyzji zaskarżonej także decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a. ). Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw pod względem jego zgodności z przepisami procedury administracyjnej, jak i normami prawa materialnego, doszedł do przekonania, że skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie naruszała obowiązujących przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Ponadto organy obu instancji dokonały jednoznacznych i prawidłowych ustaleń faktycznych, wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów oraz w sposób obiektywny i logiczny umotywowały swoje rozstrzygnięcie w uzasadnieniach decyzji. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którą odmówiono umorzenia stronie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz zdrowotne w części finansowanej przez płatnika, których obowiązek uiszczenia wynika z art. 17 ust. 1 i 2 u.s.u.s., a także w zakresie składek na Fundusz Pracy, których obowiązek uiszczania przewiduje art. 104 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. nr 69 poz. 415, ze zm.). W przypadku składek, których płatnikiem jest pracodawca, umorzeniu podlegać mogą jedynie składki w części finansowanej przez niego. W takim przypadku nie istnieje również możliwość umorzenia należności w sytuacji zaistnienia szczególnych okoliczności objętych dyspozycją rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141 poz. 1365). Podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest powołany w decyzjach art. 28 u.s.u.s. Ustawa ta w treści wskazanego przepisu daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a). Na podstawie pierwszego z powołanych przepisów, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 1 i 2). Zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że doszło do całkowitej nieściągalności należności został określony w ust. 3 tego przepisu, zgodnie z którym, nieściągalność ta zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Podzielić należy stanowisko organu, iż w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności wynikające z art. 28 ust. 1-2, 4- 4a u.s.u.s. Stwierdzono natomiast istnienie przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5-6 ustawy, które uzasadniać mogły by umorzenie spornych należności. Jednakże w rozpatrywanej pomimo zaprzestania działalności przez wnioskodawcę i braku majątku z którego Zakład mógłby zaspokoić swoje roszczenia, istnieje następca prawny, dający potencjalną możliwość zaspokojenia tych roszczeń, co a contrario art. 28 ust. 3 pkt 3 in fine ustawy wyklucza możliwość umorzenia wskazanej należności. W tym zakresie, zatem organ nie orzekał w granicach uznania administracyjnego, z którego korzysta w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy. Wobec okoliczności, iż stosownie do treści powołanego przepisu w sprawie nie można uznać, że zachodzi całkowita nieściągalność należności w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy, organ nie mógł orzec o umorzeniu spornych należności. W tym zakresie istotnie zachodzi szczególna sytuacja związania organu (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 336/10, z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 914/08). W tym zakresie zauważyć należy, że organ I instancji przyjął nieco odmienne stanowisko w zakresie wykładni w/w przepisów, jednakże jego błędną ocenę i uzasadnienie zastosowania przepisu art. 28 ust. 3 ustawy naprawił organ odwoławczy działając w granicach kompetencji określonych art. 138 w zw. z art. 15 k.p.a. Jednocześnie zauważyć należy, że w sprawie nie zachodziły podstawy zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s, w którym ustawodawca stworzył organom możliwość umorzenia określonych zaległości z tytułu składek, mimo braku ich całkowitej nieściągalności, dotyczy to bowiem składek pracowników zatrudnionych przez dany podmiot finansowanych przez płatnika (por. wyrok z 11 maja 2011 r. sygn. akt II GSK 583/10). Rozstrzygając wniosek o umorzenie należności organ winien mieć na uwadze również to, że umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek jest wyrazem rezygnacji uprawnionego organu z określonych kwot, które wolą ustawodawcy, jako powinności publicznoprawne, powinny zasilać fundusze celowe wchodzące w skład polskiego systemu zabezpieczenia społecznego. Zasadnie zatem organ uznał, że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie ujawniło aby w sprawie zachodziła wynikająca z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przesłanka umorzenia należności z tytułu składek. Należy podzielić argumentację organu, który wskazał, że w sytuacji ujawnionej w sprawie, umorzenie należności składkowych mających charakter publicznoprawny byłoby nieuzasadnione z punktu widzenia ważnego interesu publicznego i w istocie zaspokojenie innych wierzycieli odbywałoby się kosztem Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu, podstawa umorzenia należności ZUS została stworzona dla "uzasadnionych przypadków" (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.) - a zatem wyjątkowych, a nawet drastycznych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych (niezależnych od dłużnika). (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2009 r., II GSK 884/08). Zdaniem Sądu podkreślić również należy, iż umorzenie należności z tytułu składek na fundusze obsługiwane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jako czynność zmierzająca z jednej strony do udzielenia pomocy płatnikowi, z drugiej pociągająca za sobą konieczność rezygnacji przez Zakład z należności uzyskiwanych w drodze przymusowego dochodzenia, ma wpływ na zdolność realizacji przez Zakład zadań, polegających w dużej mierze na finansowaniu z odnośnych funduszy świadczeń oraz innych wydatków przewidzianych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, który to aspekt słusznie został przez organ uwzględniony w podjętej decyzji. Kierując się powyższymi rozważaniami należy wskazać, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła bowiem wad tego rodzaju, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie nastąpiło naruszenie zasady ochrony słusznego interesu skarżącej oraz zasady zaufania obywateli do organów państwa. Wydając rozstrzygnięcie organ działał na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, w tym stanie rzeczy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zasadnie stwierdził brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o umorzenie przedmiotowych należności publicznoprawnych. Analiza zebranego przez organ administracyjny materiału dowodowego dowodzi, że postępowanie przeprowadzone zostało z poszanowaniem norm wynikających z przepisów art. 7 art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.