II SA/Go 881/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A.G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz radcy prawnego S.L. wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej. . Decyzją z dnia [...] listopada 2012r. nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił R.S., prowadzącemu działalność pn. "I" R.S., pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną - ETAP I, na dz. nr [...], kategoria obiektu XIII. Pismem z dnia [...] grudnia 2012r. A.G. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą ostateczną decyzją Starosty. We wniosku strona wskazała, że działka na której ma zostać zrealizowana inwestycja jest obciążona służebnością gruntową, polegającą na prawie przechodu i przejazdu przez tę działkę na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...]. Dodała też, że jako współwłaścicielka działki nr [...] powinna brać udział w postępowaniu zmierzającym do udzielenia R. i E.S. pozwolenia na budowę, tymczasem została pominięta przez organ. Jej zdaniem projektowana budowa doprowadzi do znacznego ograniczenia w wykonywaniu prawa służebności gruntowej, co stanowić będzie naruszenie jej uzasadnionego interesu prawnego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012r. Starosta odmówił wznowienia postępowania zakończonego powyższą decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2012r. Postanowienie to, wskutek złożonego przez A.G. zażalenia, zostało wyeliminowane z obrotu prawnego postanowieniem Wojewody z dnia [...] maja 2013., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013r. Starosta, po rozpoznaniu wniosku A.G., wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2012r. nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] odmówił uchylenia powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2012r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor R.S. złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielem działki o nr [...], a wieczystymi jej użytkownikami są E. i R.S.. Działka o nr [...] powstała w wyniku podziału działki [...] w roku 2012. W księdze wieczystej dla działki nr [...] nie ujawniono prawa przechodu i przejazdu. Okoliczność ustanowienia tej służebności wynika natomiast z aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] października 2006r. Dalej Starosta przytoczył treść przepisów art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i podkreślił, że status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przysługuje właścicielom, użytkownikom wieczystym bądź zarządcom nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem organu, służebność przechodu i przejazdu obciążająca działkę nr [...], która uległa podziałowi na [...] (działka objęta pozwoleniem) i [...], stanowi ograniczone prawo rzeczowe, a nie prawo własności bądź użytkowania wieczystego lub zarządu. Tym samym organ uznał, że A.G. nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie należy bowiem do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 Prawa budowlanego. Od powyższej decyzji A.G. złożyła odwołanie. Zarzucając organowi błędną interpretację przepisu art. 28 Prawa budowlanego, strona wniosła o uchylenie decyzji w całości. Skarżąca stwierdziła, że jako osoba mająca ustanowione prawo służebności gruntowej przez działkę nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Zaznaczyła też, że w związku z podziałem działki nr [...] na działki nr [...] służebność gruntowa obciąża obie działki po podziale tj. [...]. Bez znaczenia w tym przypadku pozostaje jej zdaniem fakt, którędy przedmiotowa służebność przebiega, ponieważ zgodnie z treścią aktu notarialnego obciążona jest nią cała działka nr [...] (czyli po podziale [...]), a w akcie notarialnym brak jest w tym zakresie stwierdzenia, że służebność ma być wykonywana w określonym miejscu, korzystając z pasa o określonej szerokości i długości. Dlatego to, że przejazd odbywa się przez działkę nr [...], nie wyklucza uprawnionych do korzystania również z działki nr [...]. Zgodnie z ustanowionym prawem służebności może ona w przyszłości korzystać z działki nr [...], a każdocześni właściciele tej działki mają obowiązek ją udostępnić, chyba że ewentualnie nastąpi zmiana służebności gruntowej ustanowiona w formie aktu notarialnego bądź orzeczenia Sądu. Skarżąca domagała się uchylenia decyzji pozwalającej na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, ponieważ budowa ingeruje w wykonywanie prawa służebności przechodu i przejazdu przez działki nr [...], czyli w sposób bardzo uciążliwy ogranicza jej prawo. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że granice wznowieniowego postępowania wyznaczone są zakresem sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie ostatecznej decyzji (postanowienia) podlegającej weryfikacji. Wszczęcie tego postępowania następuje w drodze postanowienia, przy czym wznowienie postępowania z powodu braku udziału strony bez jej winy w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa), które dopuszczalne jest jedynie na żądanie strony, następuje niezależnie od tego, czy naruszenie to miało wpływ na treść decyzji, czy też nie. Oznacza to, że osoba, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, aby mogła skutecznie domagać się wznowienia postępowania (i ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy) z tej przyczyny winna wykazać, że przysługiwał jej przymiot strony tego postępowania. Zdaniem organu celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w nim podmiotów. Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości. Ponadto objęcie nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu oznacza, że istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładać będą na właściciela (użytkownika wieczystego, zarządcę) nieruchomości określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i użytkowaniem jego działki w związku z realizacją inwestycji na działce sąsiedniej. Zatem wyłącznie w takim przypadku przysługiwać mu będzie status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na tej działce. Organ wskazał, że w związku z tym, iż służebność gruntowa jest ograniczonym prawem rzeczowym, to A.G. mogą przysługiwać wyłącznie uprawnienia wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego, a nie z prawa własności, użytkowania wieczystego, czy też zarządu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji skarżąca posiada niewątpliwie interes faktyczny, wywodzony z ograniczonego prawa rzeczowego - służebności gruntowej, nie posiada natomiast interesu prawnego, gdyż nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, że fakt realizacji spornej inwestycji pozostaje bez wpływu na treść ustanowionego prawa służebności przejścia i przejazdu przez działkę nr ew. gr. [...] (obecnie działki nr ew. gr. [...]) i nie pozbawia wnioskodawczyni dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej dla działki nr ew. gr. [...] zapewniony został przez ustanowienie służebności gruntowej na działce nr ew. gr. [...]. W związku z podziałem tej działki na dwie działki oznaczone nr ew. gr. [...] służebność ta obciąża równocześnie, w jednakowy sposób, działki powstałe w wyniku podziału. Zatem współużytkownicy wieczyści działki nr ew. gr. [...] mogą korzystać z prawa przejścia i przejazdu przez działkę nr ew. gr. [...] na jednakowych zasadach, a dostęp do drogi publicznej dla działki nr ew. gr. [...] został zapewniony poprzez obciążenie służebnością gruntową obu działek powstałych w wyniku podziału działki nr ew. gr. [...]. Ponadto Wojewoda wskazał, że służebność gruntowa na rzecz podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości nr ew. gr. [...] nie została określona poprzez wyznaczenie konkretnego pasa terenu, w którym mogą z prawa tego korzystać. Oznacza to zatem, że prawo to może być wykonywane na całym terenie działki obciążonej służebnością. W tej sytuacji zabudowa części działki obciążonej służebnością nie pozbawia uprawnionych podmiotów możliwości korzystania z przysługującego im prawa swobodnego przejścia i przejazdu, a tym samym dostępu do drogi publicznej. Podsumowując, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że A.G. nie była stroną w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Na powyższą decyzję Wojewody A.G. złożyła skargę, zarzucając w niej obrazę przepisów postępowania – kodeks postępowania administracyjnego oraz prawa budowlanego, nadto wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Powołując się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego, w zakresie nie uznania jej za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...] stycznia 2014r. ustanowiony dla skarżącej profesjonalny pełnomocnik uzupełnił złożoną skargę. Podkreślił, że istota służebności jako ograniczonego prawa rzeczowego wiąże się z tym, że wykonywanie uprawnień związanych z tym prawem musi być respektowane przez każdoczesnego właściciela nieruchomości służebnej. Wskazał też, że przy ustalaniu przymiotu strony postępowania nie chodzi o ustalenie naruszenia interesu prawnego, a sam fakt jego istnienia. Nie ma zatem znaczenia konstatacja organu, że skarżąca będzie mogła korzystać dalej ze służebności. Zdaniem pełnomocnika, mając na uwadze art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, organy administracji budowlanej powinny dokonać oceny inwestycji nie tylko poprzez pryzmat zgodności jej wykonania z warunkami technicznymi, ale także pod kątem naruszenia istniejących praw osób trzecich o charakterze rzeczowym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, który jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, zmierza bowiem do weryfikacji decyzji ostatecznej. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest trwałość decyzji ostatecznych. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych ( art. 16 kpa). Przepis art. 145 § 1 kpa wymienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, a zawarte tam wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Badanie zasadności powyższej przesłanki wznowienia następuje po wznowieniu postępowania, a zatem po wydaniu postanowienia o wznowieniu. Innymi słowy, w wypadku powołania się przez wnioskodawcę na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ administracyjny - po zbadaniu podania pod względem formalnym - wszczyna postępowanie wznowieniowe i przeprowadza czynności procesowe zmierzające do ustalenia czy zgłoszony zarzut jest zasadny, a zatem - czy osobie wnoszącej podanie należał się przymiot strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną oraz, czy – bez własnej winy nie brała ona udziału w tamtym postępowaniu. Skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] listopada 2012r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą R.S. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, w [...] na dz. nr [...]. Jako podstawę wznowienia skarżąca wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Według twierdzeń skarżącej, pomimo że przysługiwał jej przymiot strony w tamtym postępowaniu administracyjnym, organ nie zapewnił jej w nim prawa udziału. Zagadnienie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę reguluje art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 19974 r. Prawo budowlane. Stosownie do treści przywołanego tu przepisu stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (por. akt notarialny Rep. A nr [...] sporządzony w Kancelarii Notarialnej notariusza M.K.). Z tytułu wskazanego powyżej prawa do nieruchomości skarżącej przysługuje ograniczone prawo rzeczowe polegające na prawie przechodu i przejazdu przez nieruchomości oznaczone jako działki nr [...]. Należało zatem zbadać, czy powyższa nieruchomość, do której skarżąca posiada tytuł prawny ze względu na prawo użytkowania wieczystego, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu na działce [...], którego dotyczy przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę. Przez obszar oddziaływania obiektu – stosownie do treści art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Prawidłowe określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, z uwzględnieniem treści nakazów o zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Właściciel (użytkownik wieczysty lub zarządca) działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, w toku postępowania powinien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tej działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania, ale również dotychczasowego korzystania z tego terenu (por. wyrok WSA w Olsztynie II SA/Ol 47/13 z dnia 18 kwietnia 2013 r., Lex nr 1310185). Koniecznym w tym miejscu jest również wskazanie, że przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1178/04, Lex 179104, wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 467/07). O interesie prawnym właścicieli nie decyduje bowiem fakt, że dwie działki ze sobą bezpośrednio graniczą, lecz to że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji zlokalizowanej na drugiej działce (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2005 r. sygn. akt OSK1865/04 oraz Komentarz do Prawa budowlanego pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck 2006, s.327). Należy zwrócić uwagę, że określając pojęcie strony, przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wymaga, aby oddziaływanie danego obiektu pozbawiło właściciela nieruchomości sąsiedniej przysługujących jej praw związanych z tą nieruchomością, wystarczy natomiast, że dany obiekt wpłynie na sposób wykonywania danego prawa. Jak już bowiem wyżej wywiedziono, właściciel działki w toku postępowania ma prawo żądać sprawdzenia, czy zamierzona inwestycja ograniczy sposób korzystania z przysługujących mu praw do danej działki. Odnosząc zaprezentowane powyżej stanowisko do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy przyjdzie stwierdzić, że wzniesienie dwóch projektowanych budynków wielorodzinnych na działce nr [...], na której ustanowiona jest służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu i przejazdu, wpłynie na sposób wykonywania tegoż prawa. Zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że osoby uprawnione zostaną pozbawione prawa przechodu i przejazdu przez działkę nr [...]. Jednak ze względu na fakt, że służebność gruntowa obciąża całą nieruchomość – działkę nr [...] (bez wydzielenia konkretnych obszarów, na których prawo to może być wykonywane), z całą pewnością można przyjąć, że wzniesienie na niej dwóch budynków wielorodzinnych spowoduje, że prawo to w pewnym zakresie zostanie ograniczone, a na pewno wykonywane będzie w sposób odmienny od dotychczasowego. Uprawnione jest zatem twierdzenie zgodnie z którym, realizacja obiektów budowlanych wpłynie na sposób korzystania ze służebności gruntowej, a w konsekwencji - działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania danych obiektów budowlanych. W ocenie Sądu, dla oceny powyższej okoliczności, nie ma znaczenia fakt, że z działki nr [...] istnieje dostęp do drogi publicznej poprzez inne nieruchomości, bez konieczności korzystania ze służebności gruntowej obciążającej nieruchomość [...]. Należy pamiętać, że krąg stron postępowania administracyjnego ustala się odrębnie dla każdej sprawy administracyjnej, biorąc przy tym pod uwagę przepisy prawa materialnego oraz prawa procesowego. Na datę orzekania przez organy administracyjne w danej sprawie, skarżącej przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości [...] i w tym też aspekcie należało tę sprawę rozpatrywać. Nadto należało mieć na uwadze, że prawo udziału w charakterze strony skarżąca nie wywodzi z faktu przysługującego jej ograniczonego prawa rzeczowego, lecz z prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości - działki nr [...] oraz – z podlegającej badaniu okoliczności wpływu danej inwestycji na działkę nr [...]. Reasumując przyjdzie stwierdzić, że stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji było błędne. Organ przeprowadził nieprawidłową wykładnię przepisu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Nadto rozstrzygając sprawę organ nie uwzględnił wszystkich istotnych jej okoliczności, przez co naruszył przepis art. 80 kpa. W postępowaniu wyjaśniającym pominięto kwestię wpływu realizacji inwestycji na sposób wykonywania służebności gruntowej. Bez dogłębnej analizy tego zagadnienia organy oparły się jedynie na stwierdzeniu, że inwestycja nie pozbawi skarżącej dostępu do drogi publicznej, pomijając całkowicie wymóg ustalenia i badania obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, które nie musi polegać na pozbawieniu możliwości korzystania z danego, przysługującego prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" oraz "c", art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270), Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji. Na podstawie art. 152 stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 powyżej wskazanej ustawy.