II SA/Go 889/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2017 r. sprawy ze skargi H spółki z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę. Burmistrz postanowieniem z [...] maja 2014 r. nr [...] odmówił dopuszczenia Fundacji [...] (dalej również jako Fundacja) do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii produkcyjnej płyt drewnopochodnych [...] w zakładzie H Spółka z o.o. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że [...] grudnia 2013 r. zostało wszczęte, na wniosek inwestora – H sp. z o.o., postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii produkcyjnej. 7 kwietnia 2014 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Fundacji [...], w którym Fundacja powołując się na swoje cele statutowe zgłosiła chęć uczestniczenia w ww. postępowaniu administracyjnym. Organ wyjaśnił, że w oparciu o informacje zawarte w KRS Fundacji ustalił jakie są jej cele statutowe, tj.: - ochrona środowiska w celu zachowania bioróżnorodności oraz zapewnienia dobrej jakości życia ludzi, - ochrona roślin i zwierząt oraz siedlisk niezbędnych do ich funkcjonowania, - budzenie wrażliwości i kształtowanie świadomości społecznej w sprawach dotyczących środowiska. Burmistrz wskazał, że przedmiotem postępowania jest budowa linii produkcyjnej płyt drewnopochodnych [...] w zakładzie wnioskodawcy. Przedsięwzięcie będzie polegało na wymianie istniejącej linii produkcyjnej na nową. Zakład istnieje od wielu lat i jest oddalony lub odseparowany od siedlisk ludzkich. Zdaniem organu I instancji żaden z celów działalności Fundacji nie wiąże się z przedmiotem postepowania. Oznacza to, że nie została spełniona jedna z przesłanek określona w art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm. – dalej jako u.u.i.ś.), która jest niezbędna w celu dopuszczenia organizacji ekologicznej do postępowania w charakterze strony. Postanowieniem z [...] września 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Fundacji [...], złożonego na ww. postanowienie Burmistrza w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu organ wskazał, że zażalenie podpisał P.C. - członek zarządu skarżącej Fundacji. SKO wezwało go, do uzupełnienia braku formalnego zażalenia, przez nadesłanie upoważnienia do działania w imieniu Fundacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia zażalenia bez rozpoznania. W sposobie reprezentacji Fundacji określono, iż oświadczenia woli w imieniu Fundacji mogą być składane przez prezesa zarządu lub upoważnionego przez prezesa członka zarządu. Skoro P.C. nie przedstawił stosownego upoważnienia do działania w imieniu Fundacji, to organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia z uwagi na wniesienie przez osobę nie mającą legitymacji do działania w imieniu Fundacji. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Fundacja zarzuciła naruszenie art. 64 § 2 i 134 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zażalenie dotknięte było brakiem formalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., II SA/Go 817/14 , po rozpoznaniu skargi Fundacji, uchylił zaskarżone postanowienie, podzielając stanowisko skarżącej, że podpisanie i złożenie zażalenia na wydane w toku postępowania postanowienie nie jest oświadczeniem woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych skarżącej. Zażalenie jest środkiem prawnym, którego zadaniem jest spowodowanie zmiany lub uchylenia aktu administracyjnego. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz.U. z 1991 r., Nr 46, poz. 203 ze zm.) przewiduje, że fundację na zewnątrz reprezentuje zarząd, zaś sposób reprezentacji wykonywany przez członków zarządu określa statut fundacji. Zatem, skoro z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że dla ważności innych, niż oświadczenia woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych Fundacji, pism i dokumentów (a więc i zażaleń) wymagany jest podpis prezesa lub innego członka zarządu, a zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji podpisał członek zarządu P.C., to Sąd uznał, że w postępowaniu toczącym się przed organem odwoławczym skarżąca Fundacja była reprezentowana w sposób należyty. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 793/15 oddalił skargę kasacyjną złożoną od powyższego wyroku przez H Sp. z o.o.. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Burmistrza z [...] maja 2014 r. nr [...] i dopuściło Fundację [...] do udziału w postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii produkcyjnej płyt drewnopochodnych [...] w zakładzie H Spółka z o.o. na prawach strony. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że przedmiotem planowanego przedsięwzięcia jest modernizacja istniejącego zakładu płyt pilśniowych. Inwestor podał w karcie informacyjnej, że przedmiotowa inwestycja planowana jest do realizacja we wschodniej części działki nr [...] a powierzchnia planowanej zabudowy wyniesie ok. 45.000 m2. Nadto wskazał, że na przedmiotowym obszarze znajduje się kilkanaście drzew, które należy wyciąć przed rozpoczęciem inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. dla określenia przesłanek udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa wymagane jest tylko, aby: 1. zgłoszenie chęci uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym pochodziło od organizacji ekologicznej w rozumieniu ustawy, powołującej się na swoje cele statutowe (tylko dla dokonania oceny, że jest to organizacja ekologiczna), 2. organizacja ekologiczna, zgłaszająca chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu prowadziła działalność statutowa w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania oraz 3. ww. postępowanie administracyjne było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Zdaniem SKO wszystkie ww. przesłanki spełnia Fundacja [...]. Nadto organ II instancji wskazał, że sam fakt, że realizacja planowanego przez inwestora przedsięwzięcia wymaga usunięcia z terenu inwestycyjnego kilkunastu drzew oznacza, że takie cele statutowe Fundacji jak: ochrona środowiska w celu zachowania bioróżnorodności czy ochroną roślin i zwierząt oraz siedlisk niezbędnych do ich funkcjonowania wiążą się ściśle i to wprost z przedmiotem postępowania administracyjnego w tej sprawie. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył inwestor H Sp. z o.o.. Pełnomocnik inwestora zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1. przepisu art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu umorzenia postępowania odwoławczego, 2. przepisu art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. poprzez błędne przyjęcie, iż cele statutowe Fundacji [...] uzasadniają dopuszczenie jej na prawach strony do postępowania mającego za przedmiot wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia zrealizowanego przez skarżącego. Pełnomocnik skarżącego wniósł o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia w całości, 2. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że decyzja Burmistrza w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii produkcyjnej płyt drewnopodobnych [...] została wydana w 2014 i jest ostateczna. Tym samym nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, w którym Fundacja [...] mogłaby brać udział na prawach strony. W związku z tym postępowanie odwoławcze wywołane zażaleniem złożonym przez Fundację na postanowienie Burmistrza stało się bezprzedmiotowe i w konsekwencji podlegało umorzeniu. Pełnomocnik podkreślił, że uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu ma jednoznacznie służyć interesowi publicznemu. Nadto pełnomocnik wskazał, że zgodnie z raportem środowiskowym wszelkie uciążliwości środowiskowe będą utrzymywać się w granicach terenu działki inwestora, emitowane substancje nie będą powodować przekroczeń norm dopuszczalnych poza terenem zakładu. W związku z tym przedsięwzięcie będące przedmiotem postępowania nie ma związku z celami statutowymi Fundacji [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi H Sp. z o.o. (dalej też jako skarżąca) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 nr [...] orzekające o uchyleniu postanowienia Burmistrza z [...] maja 2014 r. nr [...] i dopuszczeniu Fundacji [...] do udziału w postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii produkcyjnej płyt drewnopochodnych [...] w zakładzie H Spółka z o.o. na prawach strony. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 44 ust. 1 u.u.i.ś., zgodnie z którym organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W myśl art. 79 ust. 1 u.u.i.ś. przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Sądu nie jest trafny zarzut skarżącego, że postępowanie wywołane wnioskiem Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, ponieważ decyzja Burmistrza w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań jest ostateczna i nie toczy się postepowanie administracyjne. Należy zwrócić uwagę, że wniosek Fundacji wpłynął do organu I instancji w dniu 7 kwietnia 2014r., czyli przed wydaniem decyzji przez Burmistrza w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań, co miało miejsce [...] kwietnia 2014r., a zatem w toku postępowania administracyjnego. Nadto postępowanie z wniosku Fundacji uległo przedłużeniu z uwagi na zapadłe w sprawie orzeczenia sądowe. Organ II instancji był związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 stycznia 2015 r., II SA/Go 817/14) na mocy art. 153 p.p.s.a. Przeciwko stanowisku skarżącego przemawia również fakt, że zaskarżone postanowienie posiada istotne znaczenie dla sytuacji procesowej Fundacji, choćby w kontekście przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego (art. 147 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie faktem bezspornym jest, że Fundacja [...] zgłosiła wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie, w której wydane zostało przez Burmistrza w dniu [...] stycznia 2014 r. postanowienie nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W takim przypadku do rozważenia pozostała możliwość dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu w kontekście przesłanek zawartych w art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. Należało zatem udzielić odpowiedzi na pytanie, czy strona skarżąca może być uznana za organizację ekologiczną. Legalna definicja organizacji ekologicznej zawarta jest w art. 3 ust. 1 pkt 10 u.u.i.ś. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o organizacji ekologicznej - rozumieć należy przez to organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), ilekroć w ustawie tej jest mowa o ochronie środowiska – rozumie się przez to podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej. Ochrona ta polega przy tym w szczególności na: a) racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, b) przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom oraz c) przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r., (II OSK 1732/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że "cel statutowy ochrony środowiska nie musi być wyłącznym celem działalności tego rodzaju stowarzyszenia dla uznania jego za organizację ekologiczną w rozumieniu art. 3 pkt 16 p.o.ś. Ponadto akceptacja stanowiska Sądu I instancji oznaczałaby, że przyjęcie w statucie jako celu działania na rzecz ekologii, a nie środowiska wyklucza uznanie danej organizacji za ekologiczną. Natomiast jest oczywiste, że (...) Komisja Europejska podniosła zarzut wobec tej regulacji, tj. art. 33 ust. 1 p.o.ś., że nieprawidłowo przeprowadzono transpozycję pojęcia "zainteresowana społeczność" w rozumieniu art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337/EWG. Doprowadziło to następnie do wprowadzenia pełnej implementacji w tym zakresie w świetle art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Oznacza to, że nawet biorąc pod uwagę cel powyższej dyrektywy, oceny celu określonego w statucie jako ekologia i rozwój przestrzenny – jako celu statutowego organizacji społecznej – nie można dokonywać tylko w drodze wykładni językowej lecz należy zastosować wykładnię celowościową. Powołanie jako celu statutowego – działalności na rzecz ekologii oznacza po dokonaniu wykładni celowościowej tego pojęcia, że jest to cel statutowy w rozumieniu art. 3 pkt 16 p.o.ś., także biorąc pod uwagę, że w polskim prawie ochrony środowiska tego rodzaju organizacja społeczna nosi nazwę w tym przepisie jak i w art. 33 tejże ustawy organizacji ekologicznej, a nie organizacji np. środowiskowej (także dotyczy to art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Z kolei pojęcie "ekologii i rozwoju przestrzennego" użyte w statucie nawiązuje także do zasady ogólnej zrównoważonego rozwoju w świetle art. 5 Konstytucji RP w związku z art. 3 pkt 50 p.o.ś., która uprzednio w polskim prawie ochrony środowiska występowała pod nazwą "zasady ekorozwoju" W orzecznictwie wskazuje się również, że pojęcie ochrony środowiska ma bardzo szeroki zakres przedmiotowy Przedmiotem aktywności ruchów ekologicznych jest wszystko, co mieści się w pojęciu środowiska i jego ochrony oraz walki z zanieczyszczeniami. Zakres i formy działalności tych organizacji są więc rozległe i zróżnicowane. Istnieją organizacje zajmujące się ogólnie ekologią, np. edukacją społeczeństwa na rzecz zrównoważonego rozwoju, czy działalnością wydawniczą. Wśród organizacji ekologicznych występuje też nurt przyrodniczo-konserwatorski, czy też związany z późn. zm. klimatycznymi. Ponadto, w nowych warunkach ustrojowych w Polsce, wraz ze wzrostem rozwoju cywilizacyjnego, organizacje ekologiczne zajmują się nie tylko ochroną przyrody i krajobrazu, ale również niezrównoważoną konsumpcją, odpadami, opakowaniami, otyłością dzieci i młodzieży, czy też wzrostem osobistego zadłużenia. Organizacje ekologiczne sygnalizują również wiele nieprawidłowości związanych z planami zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnienie udziału konkretnej organizacji ekologicznej działającej w zakresie ochrony środowiska w danym postępowaniu administracyjnym, stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 10 i 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, musi wynikać bezpośrednio z jej statutu, bądź regulaminu (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 grudnia 2013 r., SA/Ke 920/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2017 r, 1026/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W analizowanej sprawie nie może budzić wątpliwości, że Fundacja [...] jest organizacją ekologiczną. W jej statucie (§ 4) wprost zapisano, ze celem fundacji jest: - ochrona środowiska w celu zachowania bioróżnorodności oraz zapewnienia dobrej jakości życia ludzi, - ochrona roślin i zwierząt oraz siedlisk niezbędnych do ich funkcjonowania, - budzenie wrażliwości o kształtowanie świadomości społecznej w sprawach dotyczących środowiska. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze dla zaistnienia przesłanek z art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. nie mają znaczenia okoliczności zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko związane z oceną uciążliwości środowiskowych przedmiotowej inwestycji. Wymaga również podkreślenia, że art. 44 u.u.i.ś. w żadnym ze swych postanowień nie wymaga od organizacji ekologicznej wykazania interesu społecznego (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2017 r., 1026/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie zwrócono uwagę, że uznanie organizacji co do zasady za ekologiczną powoduje, że ma do niej zastosowanie art. 44 u.u.i.ś. i przepis ten nie doznaje ograniczeń ze względu na rodzaj procedury (wymagającej udziału społeczeństwa), do której jest stosowany (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2016 r., II OSK 1674/14, LEX nr 2066349). Należy zatem podzielić stanowisko SKO, że wszystkie przesłanki określone w art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. zostały przez Fundację spełnione. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.