II SA/Go 89/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję . Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił D Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], działka o numerze ewidencyjnym [...]. Decyzja doręczona została stronom w tym Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w ten sposób że doręczono jej odpisy odrębnie członkom zarządu Wspólnoty: D.M., M.J., D.L., K.B., M.B.. Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] października 2017 r. odwołanie wniósł M.J., żądając cofnięcia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu swojego żądania wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], w związku z podziałem nieruchomości praktycznie po obrysie budynków, może mieć problem z dojazdem do swoich nieruchomości oraz z wyrzucaniem śmieci. W momencie zakupu mieszkań działka nr [...] stanowiła całość. Następnie nastąpił jej podział na nieruchomości nr [...]. Pierwotnie na terenie działki nr [...] zaprojektowane zostały dla budynków na niej zaprojektowanych, tj. budynków Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] miejsca gromadzenia odpadów, drogi dojazdowe oraz plac zabaw dla dzieci. Inwestycja w tym zakresie nie została jednak zrealizowana przez Agencję Rozwoju Regionalnego SA. Po podziale nieruchomości działka nr [...] miała zostać przekazana nieodpłatnie właścicielom mieszkań w budynkach przy ul. [...]. Jednakże z uwagi na obciążenie działki hipoteką w wysokości 400 tys. euro nie doszło do podpisania aktu notarialnego. W ocenie odwołującego się w ogóle nie powinno dojść do takiego podziału nieruchomości, w wyniku którego granice działek nr [...] wyznaczone zostały praktycznie po obrysie ścian budynków. Obecnie działka nr [...] została zakupiona przez dewelopera D. Na nieruchomości tej zamierza on wybudować budynek mieszkalny i zapewnić jego mieszkańcom niezbędną infrastrukturę. Odwołujący wyraził obawę, iż Wspólnota pozostanie z działkami, których granice przebiegają po obrysie budynków i utrudnione będzie dojście do mieszkań czy parkowanie samochodów przez mieszkańców budynków przy ul. [...]. Odwołujący poinformował dodatkowo, że jako Wspólnota są w trakcie opracowania waloryzacji dendrologicznej i fitosocjologicznej działki objętej inwestycją oraz działek sąsiednich, na które inwestycja ma oddziaływać oraz że zostaną one złożone po zakończeniu opracowania. W piśmie z dnia [...] października 2017 r. inwestor ustosunkował się do treści wniesionego odwołania, żądając umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na brak legitymacji strony przysługującej M.J.. Inwestor wyjaśnił, że stroną w przedmiotowym postępowaniu jest wyłącznie Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], nie zaś poszczególni właściciele lokali mieszkalnych. Zwrócił uwagę, iż M.J. nie powołał się na żaden indywidualny interes prawny wynikający z naruszenia przysługujących mu praw do lokalu mieszkalnego. W takich okolicznościach skuteczne odwołanie mogłaby wnieść jedynie Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez organ uprawniony. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Wojewoda powołał się na treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. - określanej dalej jako u.p.b.), zgodnie z którym stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Wyjaśnił przy tym, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w tym zabudowy (art. 3 pkt 20 u.p.b.). Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż o statusie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę decydują dwa wyróżniki, tytuł prawny do nieruchomości oraz wpływ planowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienie lub interes prawny podmiotu posiadającego ten tytuł. Następnie Wojewoda wyjaśnił, iż w przypadku, gdy nieruchomość, na której została utworzona wspólnota mieszkaniowa, znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej na działce sąsiedniej, to stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w odniesieniu do tych robót jest wspólnota mieszkaniowa, a nie każdy ze współwłaścicieli, dodając, iż wspólnotę mieszkaniową z mocy ustawy reprezentuje jej zarząd, który działa w jej imieniu (art. 18, 21 i 33 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali; t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1892 ze zm. – określanej dalej jako u.w.l.) Wskazał też, że zgodnie z u.w.l. gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie. Organ wyjaśnił, iż reprezentowanie wspólnoty mieszkaniowej to składanie osobom trzecim oświadczeń woli lub przyjmowanie takich oświadczeń, skutkujących nabywaniem praw i zaciąganiem zobowiązań (czyli głównie zawieranie umów). Reprezentacja wspólnoty mieszkaniowej w znaczeniu procesowym to także uprawnienie do działania w postępowaniach sądowych czy administracyjnych w sprawach związanych z nieruchomością wspólną lub innymi prawami/zobowiązaniami wspólnoty. W razie powierzenia zarządu osobie fizycznej lub prawnej, w trybie przewidzianym w art. 18 ust. 1 u.w.l., w braku odmiennych postanowień umowy, stosuje się odpowiednio przepisy niniejszego rozdziału (art. 33 u.w.l.). Mając na uwadze treść cytowanego wyżej przepisu organ odwoławczy stwierdził, iż przepisy ustawy o zarządzie stosuje się do zarządu powierzonego ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 u.w.l. (czyli ustanowionego w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego). Przepis ten nie odwołuje się natomiast do zarządu powierzonego ustanowionego w trybie art. 18 ust. 2a u.w.l. (czyli na podstawie uchwały właścicieli lokali zaprotokołowanej przez notariusza), nie budzi jednak wątpliwości, że regulacje u.w.l. dotyczące zarządu odnoszą się także do zarządu powierzonego ustanowionego w trybie art. 18 ust. 2a u.w.l. Zdaniem organu przyjęcie odmiennej interpretacji spowodowałoby, że instytucja zarządu powierzonego ustanowionego w trybie uchwały właścicieli byłaby częściowo martwa, gdyż funkcjonowanie takiego zarządu nie miałoby ustawowego oparcia, a wyłącznie umowne. Po drugie skoro ustawodawca rozszerza działanie przepisów o zarządzie na zarząd powierzony ustanowiony w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w późniejszej umowie o ustanowieniu zarządu, to nie ma według Wojewody absolutnie żadnego powodu, aby ta sama forma zarządu - jedynie ustanowiona w inny sposób - nie korzystała z tych samych przepisów ustawy. Dalej Wojewoda wskazał, iż sposób reprezentacji wspólnoty (składania i przyjmowania oświadczeń woli) w przypadku zarządu powierzonego (zarządcy) spółce cywilnej lub spółce prawa handlowego określa przede wszystkim umowa o zarządzanie zawarta z takim zarządcą oraz uchwała lub umowa o określeniu sposobu zarządu (art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 2a u.w.l.). Jeśli brak takich postanowień to zdaniem Wojewody należy przyjąć, iż zarządca taki składa oświadczenia w imieniu wspólnoty w taki sam sposób w jaki składa oświadczenia woli w stosunku do innych osób działając w imieniu własnym i na własną rzecz, tzn. jeśli zarząd powierzono spółce cywilnej bez określenia w umowie sposobu reprezentacji to za wspólnotę może działać jako zarządca każdy ze wspólników takiej spółki. Mając na względzie przedstawioną konstrukcję powyższych przepisów Wojewoda uznał, iż stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest wspólnota mieszkaniowa (ogół właścicieli lokali) reprezentowana przez zarząd lub zarządcę, w przypadku gdy inwestycja może oddziaływać na nieruchomość wspólną. Jednocześnie zaznaczył, iż przymiot strony przysługiwać może też członkom wspólnoty mieszkaniowej, ale tylko wówczas jeżeli wykażą, że posiadają interes prawny w danej sprawie indywidualnej. Zatem aby członek wspólnoty mieszkaniowej mógł samodzielnie występować jako strona postępowania musi istnieć przepis prawa, który ogranicza możliwość użytkowania jego mieszkania, będącego jego własnością, w związku z planowaną inwestycją w budynku. W tej sytuacji interes prawny, dający przymiot strony, musi być konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Wojewoda wskazał, iż stroną w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] jest Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...]. Jak ustalił organ odwoławczy, uprawnionym do reprezentowania wspólnoty jest A Sp. z o.o. reprezentowana przez Prezesa Zarządu – A.K.. Wojewoda podał, iż wyżej wymieniony podmiot został przez Wspólnotę Mieszkaniową upoważniony do jej reprezentowania w sprawach zwykłego zarządu dotyczącego nieruchomości wspólnej, a także do działania w tych sprawach w imieniu Wspólnoty i na jej rzecz wobec wszelkich władz, urzędów administracji państwowej i samorządowej, sądów, osób fizycznych, prawnych i innych jednostek organizacyjnych. Ponadto Wspólnota powołała spośród swoich członków wieloosobowy zarząd, którego jednym z członków jest M.J.. Następnie Wojewoda wskazał, iż z treści złożonego odwołania nie wynika by roboty budowlane wykonywane na sąsiedniej nieruchomości naruszały przysługujące M.J. prawo do lokalu mieszkalnego położonego w budynku przy ul. [...] poprzez wpływ na sposób korzystania z mieszkania stanowiącego własność odwołującego i ograniczały korzystanie z niego. Zdaniem Wojewody kwestie podnoszone w odwołaniu nie potwierdzają występowania po stronie M.J. indywidualnego interesu prawnego, odrębnego od interesu wspólnoty, której jest członkiem. Zarzuty podniesione w odwołaniu tyczą się interesu prawego jaki przysługuje ogółowi mieszkańców nieruchomości przy ul. [...]. W tych okolicznościach Wojewoda stwierdził, że M.J. nie posiada indywidualnej legitymacji strony postępowania, gdyż przysługuje ona wyłącznie Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...], którą reprezentuje zarządca A Sp. z o.o. - w ramach zarządu powierzonego. Organ odwoławczy dodał, iż nawet gdyby przyjąć, że M.J. działa w niniejszej sprawie jako członek zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, stwierdzić należałoby, że wniesione przez niego odwołanie jest nieskuteczne z uwagi na fakt, że Wspólnota posiada zarząd wieloosobowy i do skutecznego wniesienia odwołania przez zarząd w imieniu Wspólnoty wymagane jest zgodne oświadczenie woli co najmniej dwóch jego członków. Tymczasem przedmiotowe odwołanie podpisane zostało tylko przez M.J.. Z powyższych względów, wskazując na treści art. 105 § 1 k.p.a, Wojewoda uznał postępowanie z odwołania M.J. za bezprzedmiotowe, uzasadniając tym wydanie decyzji o umorzeniu postępowania Uniemożliwiło to merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...]. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewezwanie do uzupełnienia braków formalnych i nie wyjaśnienie czy złożonym odwołaniem od decyzji M.J. działa w imieniu swoim, czy działa w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej; 2. art. 10 k.p.a. wobec pozbawienia Wspólnoty Mieszkaniowej możności obrony jej praw, wobec niezawiadomienia jej o toczącym się postępowaniu i nie wyjaśnieniu czy jest stroną odwołującą się od decyzji nr [...] z dnia [...] września 2017 r., czym uniemożliwiono jej wzięcie w nim aktywnego udziału; 3. art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. wobec nie podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności koniecznych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym do ustalenia czy wspólnota w tym postępowaniu jest stroną odwołującą się od powyższej decyzji; 4. art. 80 k.p.a. poprzez dowolne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez organ w wyniku uznania, że Wspólnota nie jest stroną odwołująca się od powyższej decyzji Prezydenta Miasta, podczas gdy M.J. działał w jej imieniu. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody. Skarżąca Wspólnota zarzuciła organowi, iż nie wezwał Wspólnoty do wskazania, czy odwołanie złożone zostało w jej imieniu i czy M.J. działa z jej upoważnienia, czy też działa jako jej członek. Wspólnota wskazała, iż zgodnie z art. 18, art. 21, art. 33 u.w.l. wspólnotę mieszkaniową reprezentuje zarząd, który działa w jej imieniu i nie ma znaczenia, który to będzie z członków zarządu. Tymczasem M.J. jest jednym z członków Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...], w związku z powyższym posiada legitymację do reprezentowania interesu Wspólnoty Mieszkaniowej i należało przyjąć, iż składając odwołanie działa on w interesie Wspólnoty. Wspólnota zgodziła się, iż w tych okolicznościach powyższe odwołanie obarczone było formalnym uchybieniem z uwagi na brak podpisu drugiego członka Zarządu, co jednak zdaniem skarżącej obligowało organ do wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych w złożonym odwołaniu. Powstałe w powyższym zakresie wątpliwości zdaniem skarżącej można było wyjaśnić poprzez wezwanie Wspólnoty do złożenia w tym zakresie stosowanego oświadczenia. Ponadto Wspólnota dodała, iż organem reprezentującym ją jest Zarząd Wspólnoty, gdyż zarządca nieruchomości A Sp. z o.o., w ostatnim czasie nie dostał od Zarządu specjalnego pełnomocnictwa do reprezentowania Wspólnoty w sprawie odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] września 2017 r. Na żądanie Sądu wskazany powyżej zarządca nieruchomości przedłożył odpisy umowy z dnia [...] lipca 2010 r. o administrowaniu nieruchomością zawartą między Wspólnotą a A sp. z o.o. oraz uchwał z dnia [...] września 2001 r. w sprawie wyboru Zarządu Wspólnoty i z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie uzupełnienia składu Zarządu Wspólnoty. Na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) dopuścić dowód z odpisu umowy z dnia [...] lipca 2010 r. oraz uchwały z dnia [...] września 2001 r. i [...] marca 2016 r. Pełnomocnik uczestnika postępowania – D sp. z o.o. wniósł o odrzucenie skargi, podnosząc że Wspólnota nie złożyła odwołania od decyzji I instancji, ewentualnie wnosząc o oddalenie skargi oraz domagając się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od skarżącego, nie wskazując przy tym podstawy prawnej tego żądania. Uczestnik postępowania M.J. wniósł jak w skardze, wskazując iż niewątpliwie odwołanie złożył w imieniu własnym i nie występował jako członek zarządu Wspólnoty, dodając, iż z tych względów w uzasadnieniu znalazły się okoliczności dotyczące tylko "jego historii", a nie całej Wspólnoty. Uczestnik oświadczył, iż podpisał skargę jako członek zarządu, albowiem uznał skoro on samodzielnie nie może występować, to niech reprezentuje go Wspólnota. Ponadto oświadczył, iż jeśli chodzi o nieruchomość przy ul. [...] to w tej nieruchomości nie wyodrębniono żadnych lokali, postępowanie sądowe o zniesienie współwłasności nie zakończyło się podziałem nieruchomości, natomiast jeśli chodzi o nieruchomość przy ul. [...] to tam zostały wyodrębnione lokale. Pierwszy zarządca wyliczył wspólne udziały dla obu nieruchomości. Uczestnik podał, że jest współwłaścicielem działki nr [...] i nie ma ustanowionej odrębnej własności lokalu, natomiast członkiem zarządu jest od kilku lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności i w granicach rozpoznawanej sprawy jest decyzja Wojewody podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. o umorzeniu postępowania odwoławczego, z uwagi na stwierdzenie, iż podmiot, który wniósł odwołanie, nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.p.b, zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2017 r., zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającej D Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu podniesionego przez uczestnika postępowania spółkę D na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r., a mianowicie, iż skarga powinna zostać odrzucona z uwagi na to, iż skarżąca Wspólnota nie wniosła odwołania od decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Natomiast w myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Wynikające z tych przepisów wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowi przesłankę dopuszczalności tej skargi, której niespełnienie stanowi podstawę do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. określa związek, sekwencję między postępowaniami administracyjnymi, w których podejmowane są akty lub czynności, które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, a postępowaniem sądowoadministracyjnym, wyrażając zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie powinno zastępować postępowania administracyjnego, a więc nie może zostać wszczęte dopóty, dopóki to postępowanie się toczy, jak również zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych aktów i czynności, dostępne podmiotowi, który chce uruchomić postępowanie sądowoadministracyjne, w postępowaniu administracyjnym (por. T. Woś, P.p.s.a Komentarz, WK 2018, t. 1 do art. 52.). W konsekwencji wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a., jest spełniony nie tylko gdy rozpoznany zostanie środek zaskarżenia wniesiony przez stronę skarżącą, ale także wówczas jeżeli odwołanie od decyzji złożyła inna strona niż wnosząca skargę do sądu. W wielu wypadkach bowiem dopiero rozstrzygnięcie organu odwoławczego powoduje potrzebę uruchomienia kontroli sądowej. Stanowisko takie wyrażane jest zarówno w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt I GSK 1202/06, wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1253/04, LEX nr 189254; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1982 r., sygn. akt SA/Lu 566/84, ONSA 1984/2/116), jak i w doktrynie (por. J.P. Tarno, P.p.s.a. Komentarz", LexisNexis, Warszawa 2006, s.146-150,t 2 i 9, H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz i orzecznictwo, WKP 2018, t. 1 do art. 52). W związku z powyższym to, iż Wspólnota nie wniosła odwołania, co zresztą jest kwestią sporną, nie mogło uzasadniać odrzucenia jej skargi na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Rozważenia wymagało również, czy skarżąca Wspólnota miała interes prawny w zaskarżeniu decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego dotyczącego innego podmiotu. Zgodnie bowiem z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Podkreślić należy, iż w orzecznictwie w zbliżonych stanach faktycznych do rozpoznawanego w niniejszej sprawie uznawano, iż w przypadku wykazania przez stronę skarżącą swego interesu prawnego, wywodzonego z przepisu prawa materialnego, przysługuje uprawnienie do zaskarżenia decyzji o umorzeniu postępowaniu odwoławczego zainicjowanego przez inny podmiot, którem odmówiono przymiotu strony (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 158/17, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 159/17). Kwestia, iż skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa, obejmująca nieruchomość, bezpośrednio przylegającą, do działki, której dotyczyła decyzja z dnia [...] września 2017 r. Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę, miała przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu, nie budziła żadnych wątpliwości i nie była kwestionowana nie tylko przez organy orzekające w sprawie oraz również przez samego inwestora. Za przyznaniem skarżącej Wspólnocie legitymacji skargowej w niniejszej sprawie dodatkowo przemawia również to, iż podnosiła ona, że organ II instancji w istocie w sposób nieprawidłowy zidentyfikował podmiot wnoszący odwołanie, uznając, iż był nim M.J., a nie sama Wspólnota działająca poprzez członka zarządu Wspólnoty, którym był również wyżej wymieniony. Mając przesądzone kwestię dopuszczalności skargi oraz posiadania interesu prawnego skarżącej Wspólnoty niezbędnego do skutecznego wywiedzenia skargi, można było przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Jak już wskazano powyżej organ uznał, iż składającym odwołanie był M.J., a nie skarżąca Wspólnota. Podkreślić należy, iż analiza samego odwołania może nasuwać wątpliwości, co do podmiotu, który złożył odwołanie. Z jednej strony treść tego pisma nie wskazuje wprost w nim, iż stroną odwołującą jest Wspólnota. Nie wynika to bowiem z części adresowej, a ponadto podpisujący się pod nim nie powołuje się na pełnienie funkcji członka zarządu Wspólnoty. Natomiast już samo uzasadnienie odwołania nie jest tak jednoznaczne, gdyż w jego treści skarżący po przedstawieniu swego tytułu prawnego, odwołuje się nie do swego własnego interesu, jako członka Wspólnoty, lecz do interesu całej Wspólnoty i działań podejmowanych przez samą Wspólnotę. Organ odwoławczy kwestię tą pominął nie podejmując żądnych czynności mających na celu jednoznaczne ustalenie podmiotu wnoszącego odwołanie, stosownie do zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego określonego w art. 77 § 1 k.p.a. Organ bowiem po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać, czy odwołanie spełnia określone wymogi, w tym również w sposób niebudzący wątpliwości zidentyfikować podmiot, który je wniósł. W razie zaś wątpliwości winien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie, a mianowicie wezwać składającego odwołanie do złożenia w tym zakresie stosownego oświadczenia oraz do wykazania ewentualnego umocowania do działania imieniu Wspólnoty. Takie wątpliwości organ niewątpliwie powziął, skoro w uzasadnieniu wskazał m.in., iż "nawet przyjmując, że Pan M.J. działa w niniejszej sprawie jak członek zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej stwierdzić należało, iż odwołanie jest nieskuteczne". Zasadnie również Wspólnota podniosła, iż przed wydaniem decyzji organ winien był umożliwić jej wypowiedzenie się co do tej kwestii zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., czego nie uczyniono. Wprawdzie na rozprawie przed Sądem M.J. wskazał, iż wnosząc odwołanie działał w imieniu własnym, a nie jako członek Zarządu Wspólnoty, jednakże nie jest rolą Sądu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ odwoławczy, w sytuacji powstania wątpliwości co do istotnych dla sprawy okoliczności. Tym bardziej w sytuacji powstania sporu między członkiem Zarządu a samą Wspólnotą co do charakteru w jakim działał odwołujący. Sąd bowiem stosownie do art. 133 § 1 p.p.p.s.a., orzeka na podstawie materiału akt sprawy przedstawionego wraz z odpowiedzią na skargę. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające, jednakże jedynie z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podkreślić należy, iż nawet przyjmując, iż skarżącym był M.J., na co wskazuje powyższe oświadczenie, organ również nie poczynił dostatecznych ustaleń stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które pozwalałyby na stwierdzenie, iż nie posiada on przymiotu strony, nie rozważając całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie zgodnie z art. 80 k.p.a., dając temu wyraz w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu w myśl art. 107 § 3 k.p.a. W sytuacji, gdy interes ten nie wynika wprost z treści odwołania, organ odwoławczy winien był wezwać odwołującego do jego wykazania, udzielając mu stosownych pouczeń. Zgodnie bowiem z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Powyższa zasada została umocniona w nowelizacji k.p.a. wynikającej z ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie k.p.a. oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która wprowadziła od 1 czerwca 2017 r. art. 79a § 1 k.p.a. stanowiący, iż w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Co więcej naruszenie powyższych obowiązków godzi również w zasadę działania organów administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a. Szczególne znaczenie miało to w niniejszej sprawie, w przypadku dualizmu ról, w których występował M.J., któremu doręczono decyzję organu I instancji jako członkowi Zarządu Wspólnoty oraz odmiennej sytuacji prawnej Wspólnoty Mieszkaniowej i członka tej Wspólnoty oraz związanej z tym konieczności odrębnego wykazywania interesu prawnego każdego z tych podmiotów na użytek postępowania o pozwolenie na budowę. W związku z powyższym organ bez uprzedniego wspomnianego wezwania nie mógł poprzestać na stwierdzeniu, iż z odwołania nie wynika, aby roboty budowlane wykonywane na sąsiedniej nieruchomości naruszały przysługujące M.J. prawo do lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...], poprzez wpływ na sposób korzystania z mieszkania stanowiącego własność odwołującego i ograniczały korzystanie z niego, nie ustalając w ogóle konkretnego położenia tego lokalu. Zresztą z treści odwołania wynika, iż wyżej wymieniony w istocie nie jest właścicielem konkretnego wyodrębnionego lokalu, a jednie współwłaścicielem nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] w udziale wynoszącym w 207/10000, a ponadto w budynku posadowionym na tej działce dotychczas nie wyodrębniono żadnego lokalu, a jedynie toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności. Co więcej z dołączonej do odwołania kopii z rejestru gruntów wynika, iż działka nr [...] pozostaje we współwłasności, natomiast działka nr [...] położona przy ul. [...], objęta jest "wspólnotą" oraz powyższe działki stanowią odrębne nieruchomości, zapisane w dwóch różnych księgach wieczystych. Ponadto z odwołania wynika, iż właśnie w budynku posadowionym na działce nr [...] zostały wyodrębnione lokale. Organ w związku z takimi twierdzeniami odwołującego, mając na względzie powyższą kopię z rejestru gruntu, powinien wnikliwie wyjaśnić kwestię statusu prawnego tych dwóch nieruchomości, załączając odpisy z ksiąg wieczystych dotyczących tych nieruchomości, a w konsekwencji, czy istotnie mamy do czynienia ze Wspólnotą obejmująca nieruchomości, położone zarówno przy ul. [...], a tym samym, czy M.J. nie ma samodzielnej legitymacji jako strona. Wspólnotę nie tworzy bowiem wola właścicieli jej powołania, czy też wybranie członków zarządu. Zgodnie z art. 6 u.w.l. właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Wspólnota mieszkaniowa to, w myśl tego przepisu, ogół (zbiór) właścicieli lokali w danej nieruchomości, przy czym - jak wynika z kolejnych postanowień tego artykułu oraz z dalszych artykułów u.w.l. - w wyniku szczególnych regulacji dotyczących organizacji działania tego zbioru właścicieli, wspólnota mieszkaniowa jest jednocześnie rodzajem jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Z mocy art. 6 u.w.l. każdy właściciel mieszkania w budynku składającym się z wielu mieszkań należy do wspólnoty mieszkaniowej (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2009r., II OSK 1785/08). Decydujące dla powstania wspólnoty mieszkaniowej jest wyodrębnienie i przeniesienie własności pierwszego samodzielnego lokalu w konkretnej nieruchomości (bez względu na to, czy jest to lokal mieszkalny, czy użytkowy). Powstanie wspólnoty mieszkaniowej nie jest związane z żadnymi szczególnymi regulacjami czy czynnościami prawnymi, poza tymi, które związane są bezpośrednio z ustanowieniem i przeniesieniem odrębnej własności lokalu. Powstaje ona z mocy prawa w chwili, gdy w nieruchomości pojawia się lokal stanowiący odrębną własność osoby innej niż dotychczasowy właściciel całej nieruchomości, albo w chwili, gdy jednocześnie pojawia się większa liczba właścicieli różnych lokali (por. wyroki NSA z dnia 19 lutego 2013 r., I FSK 584/12 oraz z dnia 19 lutego 2013 r., I FSK 585/12 ). Samo ustanowienie odrębnej własności lokalu lub lokali na rzecz dotychczasowego właściciela całej nieruchomości nie powoduje jeszcze powstania wspólnoty mieszkaniowej. Dopiero bowiem gdy własność chociaż jednego lokalu nabędzie ktoś inny niż dotychczasowy właściciel, powstaje zbiór właścicieli lokali, czyli wspólnota mieszkaniowa. Także w przypadku gdy właściciel nieruchomości dokona wyodrębnienia własności wszystkich znajdujących się w tej nieruchomości samodzielnych lokali na swoją rzecz, wspólnota mieszkaniowa nie powstanie, dopóki nie zbędzie on własności przynajmniej jednego lokalu na rzecz innej osoby (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2013 r., I FSK 585/12). Byt prawny wspólnoty mieszkaniowej jest bowiem uzależniony od tego, czy w danej nieruchomości poza właścicielem lub współwłaścicielami w częściach ułamkowych lokali stanowiących odrębną własność (dotychczasowy właściciel), istnieje chociaż jeden inny podmiot będący właścicielem (lub współwłaścicielem) przynajmniej jednego samodzielnego lokalu. Jeśli takiego podmiotu nie ma, wspólnota nie powstaje (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 grudnia 2011 r., I SA/Łd 1175/11, LEX nr 113454, E. Bończak- Kucharczyk, U.w.l. Komentarz, WK 2016 , t. 1 do art. 6 ). Podkreślić również należy, iż z nieruchomością wspólną w rozumieniu art. 3 u.w.l. jest tylko ta nieruchomość wpisana do księgi wieczystej, na której posadowiony jest budynek, w którym wyodrębniono lokale, a właścicielom tych lokali przysługuje udział we własności takiej nieruchomości jako prawo związane z własnością lokalu. Takie określenie nieruchomości wspólnej prowadzi do wniosku, że nie może być nieruchomością wspólną nieruchomość sąsiednia, nawet jeżeli wykazuje wyraźny związek funkcjonalny z nieruchomością wspólną (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 lipca 2007 r., I CSK 148/07, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 listopada 2009 r., II CZP 95/09). Zupełnie dowolne jest również twierdzenie organu, iż spółce A powierzono zarząd. Brak jest bowiem w aktach umowy, o której mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l. zgodnie z którym właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej, względnie uchwały zaprotokołowanej przez notariusza zmieniającej sposób zarządu, stosownie do art. 18 ust. 2a u.w.l. Przy czym w sytuacji, gdy lokali wyodrębnionych wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem (tak jak w przypadku skarżącej Wspólnoty – zob. uchwały o powołaniu Zarządu oraz jego uzupełnieniu) właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna wybrana spośród właścicieli lokali lub spoza ich grona (art. 20 ust. 1 u.w.l.). Powierzenie zarządu osobie trzeciej albo osobie prawnej (tzw. ustanowienie zarządcy w znaczeniu funkcjonalnym) na podstawie art. 18 ust. 1 u.w.l. wyklucza możliwość tworzenia zarządu (w znaczeniu podmiotowym) według postanowień art. 20 u.w.l. ( por. postanowienie SN z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt III CZP 62/05, LEX nr 171751). Odróżnić bowiem należy od zarządu powierzonego, zawarcie umowy o zarządzenie nieruchomością wspólną (administrowanie wspólnotą mieszkaniową). Praktyka zawierania takich umów z licencjonowanymi zarządcami (przy czym aktualnie brak jest obowiązku posiadania takiej licencji) wykształciła się od dłuższego czasu. Jest to sytuacja kiedy organ wspólnoty, jakim jest jej zarząd, nie przestaje wówczas sprawować swoich funkcji, a jedynie zleca wykonanie poszczególnych czynności w zakresie zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Zawodowy zarządca zapewnia fachową obsługę wspólnoty mieszkaniowej, współdziałając w tym zakresie z zarządem. Taka pomoc świadczona przez profesjonalnych zarządców wspólnotom mieszkaniowym nie zmienia ustawowego sposobu sprawowania zarządu, czego skutkiem jest brak obowiązku zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, o której mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l. Umowa zlecenia administrowania wspólnotą mieszkaniową ma charakter mieszany, do której - w zakresie nieuregulowanym - powinno się stosować przepisy o umowie zlecenia - art. 734 Kodeksu cywilnego (por. wyrok SA w Lublinie z dnia 29 stycznia 2014 r., I ACa 652/13, Lex 1438094 ). Z kopii pełnomocnictwa z dnia [...] lipca 2010 r. znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, iż skarżącą Wspólnotę łączy z A Sp. z o.o. jedynie wspomniana powyżej umowa o zarządzanie, która została przedłożona w toku postępowania przed sądem. W konsekwencji taki zarządca mógł reprezentować Wspólnotę w postępowaniu administracyjnym jedynie na podstawie pełnomocnictwa. Jak już wspomniano powyżej kopia takiego pełnomocnictwa znalazła się w aktach sprawy, jednakże w bliżej niewyjaśnionych okolicznościach; nie wynika w szczególności, aby było to efektem działań samej Wspólnoty, czy wspomnianego zarządcy, a więc, aby istotnie wolą Wspólnoty było jej reprezentowania w kontrolowanej sprawie przez wyżej wskazanego zarządcę. Ponadto istnienie tego pełnomocnictwa nie wykluczało działania w imieniu Wspólnoty wybranego Zarządu. Wprawdzie zgodnie z art. 21 ust. 2 u.w.l., gdy zarząd jest wieloosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę składają przynajmniej dawaj członkowie zarządu, co nie wyklucza jednak umocowania jednego z członków zarządu do działania jako pełnomocnika. Dlatego też podpisanie odwołania przez jednego z członków Zarządu bez uprzedniego wezwania do wykazania umocowania do działania w imieniu Wspólnoty lub wezwania do usunięcia braku w postaci podpisu drugiego członka zarządu, nie mogło przesądzać o "bezskuteczności złożonego odwołania" jak wskazał to organ odwoławczy w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8 § 1, 10 § 1, 9, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną oraz wskazania co do konieczności uzupełniania postępowania w zakresie okoliczności wskazanych w uzasadnieniu wyroku. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania na rzecz skarżącej stosownie do art. 200 p.p.s.a. Mimo bowiem stosowanego pouczenia zawartego w zawiadomieniu o terminie rozprawy skarżąca nie złożyła przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia wniosku o przyznanie kosztów postępowania związanych z postępowaniem przed sądem I instancji, a w konsekwencji zgodnie z art. 210 § 1 p.p.s.a. jej uprawnienie do zwrotu należnych kosztów wygasło.