II SA/Go 895/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r., którą Starosta skierował W.P. na badania lekarskie z uwagi na otrzymanie informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów samochodowych. Postępowanie w sprawie skierowania strony na badania było wszczęte na wniosek Prokuratora Rejonowego z dnia [...] grudnia 2010r. ([...]). W dniu [...] marca 2011 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy wydał orzeczenie nr [...], w którym stwierdzono u W.P. przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami. Wskutek odwołania od tego orzeczenia lekarskiego, złożonego przez skarżącego, Instytut Medycyny Pracy, orzeczeniem lekarskim z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], również stwierdził istnienie u strony przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011r. Starosta zawiadomił W.P. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia posiadanych przez niego uprawnień do kierowania pojazdami kat. ABCE, pouczając stronę o uprawnieniach wynikających z przepisu art. 10 kpa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. ([...]), Starosta cofnął W.P. uprawnienia do kierowania pojazdami wg kat. ABCE oraz nałożył na niego obowiązek przekazania prawa jazdy kategorii ABCE nr [...] do depozytu Starostwa. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na, mające ostateczny charakter, orzeczenie lekarskie wystawione przez lekarza uprawnionego Instytutu Medycyny Pracy, w którym stwierdzono u W.P. istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymagane jest m.in. posiadanie prawa jazdy kat. ABCE stwierdzając, iż w zaistniałej sytuacji zobowiązany był do cofnięcia stronie uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. W odwołaniu od tej decyzji, W.P. zarzucił, że decyzja organu I instancji jest bezzasadna i bezprawna. Zdaniem skarżącego brak jest przesłanek uzasadniających cofnięcie mu uprawnień do kierowania pojazdami, które nabył 30 lat temu. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na przepisy art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.), § 9 ust. 1 i § 10 ust. 2 oraz § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), uchyliło decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2011r. w części nakładającej na W.P. obowiązek przekazania prawa jazdy kategorii ABCE nr [...] do depozytu Starostwa i w tym zakresie umorzyło postępowanie, natomiast w zakresie cofnięcia stronie uprawnień do kierowania pojazdami utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż decyzja Starosty o skierowaniu W.P. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem ma charakter wiążący dla organów administracji orzekających w niniejszej sprawie. Zdaniem SKO, w świetle wydanych orzeczeń lekarskich organ I instancji zasadnie cofnął W.P. w drodze decyzji uprawnienia do kierowania pojazdami. Zgodnie bowiem z treścią art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Przepis ten nie pozostawia organowi w tym zakresie jakiegokolwiek luzu decyzyjnego, gdyż decyzja w przedmiocie cofnięcia uprawnień ma charakter tzw. decyzji związanej. SKO stwierdziło ponadto, że organy administracji nie są kompetentne i uprawnione do oceny wyników tych badań z punktu widzenia zdolności do bezpiecznego kierowania pojazdami. Osobami powołanymi do takiej oceny są lekarze dysponujący odpowiednią specjalizacją ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 420/05 - publ. wyd. LEX). Zgodnie z treścią § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, badania lekarskie osób wymienionych w art. 122 ust. 1 pkt 2-5 ustawy Prawo o ruchu drogowym przeprowadza się w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy. Uprawniony lekarz na podstawie badania lekarskiego wydaje orzeczenie lekarskie stwierdzające brak lub istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia (§ 10 ust. 1 rozporządzenia). Osoba badana lub podmiot kierujący na badania może w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia, o którym mowa wyżej, wnieść odwołanie od jego treści wraz z uzasadnieniem. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem uprawnionego lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, do podmiotu odwoławczego wskazanego w rozporządzeniu. Orzeczenie lekarskie wydane przez podmiot odwoławczy jest ostateczne ( § 12 i 13 rozporządzenia). W ocenie SKO, orzeczenia lekarskie stanowią dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez uprawnionego lekarza państwowej jednostki organizacyjnej (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 313/2008 - Lex Polonica Nr 1974681 lub http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bez tych orzeczeń lub sprzecznie z nimi starosta nie może dokonywać samodzielnych ocen co do tego, czy kierowca - ze względu na stan zdrowia - jest w stanie kierować pojazdem w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepisy rozporządzenia zapewniają ochronę praw strony w postępowaniu poprzez zapewnienie możliwości osobie badanej wniesienia odwołania od treści orzeczenia wydanego w pierwszej instancji do podmiotu odwoławczego. Orzeczenia lekarskie uprawnionych lekarzy podmiotu odwoławczego mają jednak walor ostateczności i same w sobie nie podlegają dalszej kontroli. SKO podkreśliło, że orzeczenie lekarskie wydane w omawianym trybie nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 kpa, która podlega kontroli organu administracji, lecz stanowi środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 kpa. Oznacza to, że w myśl art. 76 § 3 kpa dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści takiego dokumentu. Powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 967/07, w SKO wskazało, iż omawiana regulacja dotycząca czynności specjalistycznych, jakimi są niewątpliwie badania lekarskie, stanowi procedurę odrębną od procedury administracyjnej. W tej sytuacji ostateczne orzeczenia lekarskie, wydane w trybie wskazanego rozporządzenia Ministra Zdrowia, nie podlega więc weryfikacji przez organ administracji publicznej (starostę) w prowadzonym przez niego postępowaniu o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy są niewątpliwie związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń, zaś jedyną podstawę do weryfikacji takich decyzji lekarskich stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r., przewidujące w § 12 możliwość odwołania do właściwego podmiotu odwoławczego (wyrok NSA z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1273/04, wydanym na gruncie podobnie brzmiących regulacji prawnych dotyczących przeprowadzania badań lekarskich osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na posiadanie broni palnej)". Brak możliwości weryfikowania orzeczeń lekarskich wydanych w tym trybie powoduje, że orzeczenie wydane przez lekarza organu odwoławczego - Instytutu Medycyny Pracy -stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami wg wszystkich kategorii prawa jazdy, zobowiązuje starostę do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami przez stronę. Skargę na decyzję SKO złożył W.P., który stwierdził, iż orzeczenia lekarskie wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy oraz Instytut Medycyny Pracy są ekspertyzami zamawianymi przez "organa władzy". Strona wniosła o przeprowadzenie dowodu przeciwko treści tych orzeczeń oraz o przeprowadzenie badań przez niezależny zespół biegłych bez wcześniejszego uprzedzenia i sugerowania na co choruje badany. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i dlatego W.P. wniósł o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem, nie podlega natomiast kontroli i ocenie tego sądu to, czy także w kryteriach słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej rozstrzygnięcie organu administracji jest słuszne. Wyjaśnić również należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekając w tak określonych granicach Sąd uznał, iż skarga pozbawiona uzasadnionych podstaw, jak też nie doszło w sprawie do naruszeń prawa uwzględnianych z urzędu. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Starosty o cofnięciu skarżącemu posiadanych uprawnień kat. ABCE do kierowania pojazdami. Mając na względzie wskazany przedmiot zaskarżenia jak i zarzuty skargi wskazać należy, iż istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do oceny czy i w jakim zakresie organ właściwy w sprawie podjęcia decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami tj. starosta ma kompetencje do dokonywania weryfikacji prawidłowości orzeczeń lekarskich stwierdzających przeciwwskazania do kierowania pojazdami, wydanych w trybie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2, poz. 15, ze zm.). W związku z tym przypomnieć należy, że podstawę prawną kontrolowanych decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami stanowił przepis art. 140 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.). Zgodnie ze wskazanym przepisem decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia, na podstawie orzeczenia lekarskiego, istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że orzeczenia lekarskie wydane w trybie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej (starostę) w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. I OSK 547/10, LexPolonica nr 2469828; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 840/08, LexPolonica nr 2271757; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2005 r., sygn. I OSK 1273/04, Przegląd Prawa Publicznego 2007/5 str. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 251/06, LEX nr 291185). Sposób przeprowadzania badań lekarskich, a także warunki i tryb odwoływania się od orzeczeń lekarskich są określone w ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r., wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 123 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W omawianym rozporządzeniu przewidziany został tryb postępowania, który przewiduje prawo strony oraz organu do złożenia odwołania od orzeczenia lekarskiego do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy właściwego ze względu na miejsce zamieszkania badanego, a jeżeli pierwsze orzeczenie lekarskie wydał lekarz zatrudniony w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy, to "podmiotami odwoławczymi" są wymienione w § 12 ośrodki medycyny pracy (w tym m.in. Instytut Medycyny Pracy – pkt 1 ust. 3 § 12 rozporządzenia). Podkreślić należy, iż regulacja dotycząca czynności specjalistycznych (badania lekarskie, sposób ich przeprowadzania i rozpoznawania odwołań), którą przewiduje przedmiotowe rozporządzenie, stanowi procedurę odrębną od procedury administracyjnej. Ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają zatem weryfikacji tak pod względem ich treści, jak i procedowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2005 r., sygn. OSK 1273/04, LEX nr 189224). Analiza treści przepisu § 4 ust. 1, 2 i 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. prowadzi do wniosku, iż jedynie w wyniku badań lekarskich mogą być ustalane ograniczenia w kierowaniu pojazdami w związku ze stanem zdrowia. Postępowanie w sprawie weryfikacji uprawnienia do prowadzenia pojazdów odbywa się więc dwuetapowo. Na pierwszy etap składa się postępowanie diagnostyczne prowadzone w ściśle określonym zakładzie medycyny pracy przez uprawnionego lekarza, które zostało wszczęte w związku z decyzją właściwego starosty na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Na tym etapie, strona może kwestionować wyniki badań, przedstawiać posiadane dokumenty lekarskie, w tym zgromadzone wyniki innych badań mających znaczenie w sprawie, może korzystać z możliwości wniesienia odwołania od orzeczenia lekarskiego organu I instancji. W niniejszej sprawie skarżący skorzystał z możliwości wniesienia odwołania od orzeczenia nr [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy do Instytutu Medycyny Pracy, który orzeczeniem lekarskim nr [...], również stwierdził istnienie u strony przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Kolejny etap ma miejsce po zakończeniu części diagnostyczno-orzeczniczej postępowania i jeżeli w ostatecznym orzeczeniu lekarskim stwierdzono przeciwwskazania do prowadzenia pojazdów mechanicznych, wydawana jest decyzja o cofnięciu uprawnień (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Po 75/2010, LexPolonica nr 2354471). Wobec powyższego w sytuacji związania ostatecznym orzeczeniem lekarskim, wydanym w trybie powołanego rozporządzenia, organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami nie mają podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Związanie ostatecznym orzeczeniem lekarskim, wydanym na podstawie § 13 cytowanego rozporządzenia, wyklucza ponadto możliwość przeprowadzenia w postępowaniu o cofnięcie prawa jazdy dowodu z opinii biegłego co do treści zawartych w tym orzeczeniu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2005r., OSK 1273/04, LEX nr 189224). Za przyjęciem powyższej tezy przemawia również okoliczność, że orzeczenie lekarskie sporządza się wg ustalonego urzędowo wzoru, który został określony w załączniku Nr 5 do rozporządzenia. Nie przewiduje się w nim ani podania stwierdzonej w wyniku badań jednostki chorobowej, ani uzasadnienia jej wpływu na zdolność badanego do prowadzenia pojazdów silnikowych. W tym zakresie dopuszczalne jest zatem zamieszczenie w nim jedynie rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011r. sygn. I OSK 1859/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2007r., sygn. I OSK 251/06, LEX nr 291185). Wynikające z omówionych wyżej przyczyn istotnie ograniczenie zakresu postępowania dowodowego prowadzonego przez organ administracji publicznej w tych sprawach, nie wyłącza natomiast możliwości przeprowadzenia - w oparciu o przepis art. 76 § 3 kpa - przeciwdowodu względem orzeczenia lekarskiego jako dokumentu urzędowego. Przeciwdowodem mogłoby być jednie – uzyskane przez stronę w wyniku poddania się przez nią z własnej inicjatywy badaniu lekarskiemu - zaświadczenie uzyskanie w trybie przewidzianym powoływanym rozporządzeniem. Mając na uwadze poczynione rozważania, za zgodne z prawem uznać należało stanowisko Kolegium, utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji o cofnięciu skarżącemu uprawnień kat. ABCE do kierowania pojazdami, wywiedzione z ostatecznego orzeczenia lekarskiego nr [...] Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...] maja 2011r. stwierdzającego istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy m.in. kat ABCE. Wobec faktu, iż decyzja cofająca uprawnienia do kierowania pojazdami jest aktem związanym, bez znaczenia prawnego dla legalności rozstrzygnięcia pozostają jego skutki na sytuację materialną czy pracowniczą skarżącego. Wskazany charakter kontrolowanej decyzji sprawia, iż przy jej wydawaniu nie mają prawnego znaczenia indywidualne potrzeby strony w zakresie utrzymania uprawnień i pogorszenie, na skutek utraty uprawnień, jej sytuacji zawodowej czy materialnej. Jednocześnie stwierdzić przyjdzie, że organ odwoławczy słusznie uchylił decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2011r. w części nakładającej na W.P. obowiązek przekazania prawa jazdy kategorii ABCE nr [...] do depozytu Starostwa i w tym zakresie umorzył postępowanie. Odnośnie sprawy zatrzymania prawa jazdy i jego zwrotu wskazać należy, że zgodnie z art. 137 ust. 1 i art. 138 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym rozstrzygnięcie w zakresie zatrzymania prawa jazdy, w zależności od określonych przypadków opisanych w tych przepisach, pozostawiono prokuratorowi, sądowi bądź staroście. Stosownie do art. 138 ust. 1 ww. ustawy, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadkach określonych w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. d i g cyt. ustawy (gdy upłynął termin ważności prawa jazdy oraz gdy kierujący pojazdem przekroczył liczbę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego), a takie przypadki w niniejszej sprawie nie zachodzą. W ocenie Sądu, kontrolowane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia nie zamykają skarżącemu drogi do ubiegania się o ponowne przyznanie uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie posiadanej uprzednio kategorii ABCE, poddając się z własnej inicjatywy kolejnemu badaniu lekarskiemu w trybie określonym we wskazanym rozporządzeniu. W tym stanie rzeczy skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zmianami).