II SA/Go 896/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 24 lutego 2016 r., nr XXIII/124/2016 w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa [...] stwierdza nieważność § 7 w zakresie słów "w szczególności", § 9 ust. 5, § 13 ust.1 pkt 6 oraz § 18 ust. 6 i 7 statutu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w [...] – działając na podstawie art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.; dalej u.s.g.) - podjęła w dniu 24 lutego 2016 r. uchwałę nr XXIII/124/2016 w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa [...] (Dz. Urz. Wojew. z 2016 r. poz. 502). Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył Prokurator Rejonowy [...] zarzucając jej naruszenie: - art. 2 i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g., przez wprowadzenie w § 9 ust. 5 uchwały możliwości odstąpienia przez zebranie wiejskie od głosowania w trybie jawnym, przez co wyposażyła zebranie wiejskie bez podstawy prawnej w kompetencję, upoważniającą je do odstąpienia od podejmowania uchwał na zebraniu w głosowaniu jawnym, w sytuacjach, w których nie wynika to z żadnego przepisu, - art. 35 ust. 3 u.s.g. oraz art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1897; dalej u.s.k.ż.), przez przyznanie sołtysowi w § 13 ust. 1 pkt 6 uchwały uprawnienia do kierowania akcją pomocy w sołectwie w razie wypadków losowych i klęsk żywiołowych, w szczególności przez wykonywanie zarządzeń burmistrza, w sytuacji gdy sama nie jest właściwa w tym przedmiocie, bowiem kompetencję do kierowania akcją pomocy ustawowo przyznano wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) na obszarze gminy, - art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g., polegające na wprowadzeniu w § 18 ust. 6 uchwały wymogu kworum dla ważności uchwały o wyborze sołtysa i rady sołeckiej, pomimo że u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum, a zatem każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne i wyłonią sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę organ jedynie poinformował, że Rada Miejska podjęła w dniu 28 listopada 2019 r. uchwałę nr XVII/138/2019 zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa [...], m.in. w zakresie § 9 ust. 5 oraz § 18 ust. 6 i 7 zaskarżonej uchwały. W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. Prokurator Okręgowy [...] wniósł o stwierdzenie nieważność § 9 ust. 5, § 13 ust. 1 pkt 6, § 18 ust. 6 i 7 uchwały oraz dodatkowo § 7 zaskarżonej uchwały w zakresie zwrotu "w szczególności", jako naruszającego art. 35 i art. 37 ust. 1 i 2 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji. Na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. skarżący Prokurator wniósł i wywiódł tak jak w skardze oraz w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. Podniósł przy tym, że skarga dotyczy załącznika do uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa [...]. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił m.in. przepis art. 35 u.s.g. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast ustępu 3 statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wprowadzenia w § 9 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały możliwości przeprowadzenia przez zebranie wiejskie głosowania w inny sposób niż jawny należy zaznaczyć, że zasada jawności stanowi jeden z elementów gwarancji demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Uszczegółowienie powyższej zasady stanowią przepisy u.s.g. I tak, w myśl art. 11b ust. 1 u.s.g. działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (art. 11 b ust. 2 u.s.g.). Stosownie natomiast do treści przepisu art. 14 u.s.g. uchwały zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wprowadzenie zasady nakazującej podejmowanie uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w głosowaniu jawnym, wiąże się przede wszystkim z realizacją konstytucyjnej zasady - prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Odstępstwa od zasady podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym mogą nastąpić tylko na mocy ustawy. Jako przykład na potwierdzenie powyższej zasady wskazać należy art. 19 ust. 1 i 4 u.s.g., w którym jako wyjątek od zasady jawnego głosowania, ustawodawca przyzwolił na wybór oraz odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy w głosowaniu tajnym. W odniesieniu do sołectwa taki wyjątek od zasady jawności został wprowadzony w art. 36 ust. 2 u.s.g., który stanowi, iż sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą zatem naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów. Stąd w ocenie Sądu nie można w drodze norm statutowych rozszerzać kręgu spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, gdyż uprawnienie w tym zakresie przysługuje jedynie ustawodawcy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 11 lutego 2016 r., II SA/Ol 1416/15, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 27 kwietnia 2016 r., II SA/Go 232/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Zarzut Prokuratora w powyższym zakresie należało zatem uznać za zasadny. W ocenie Sądu trafnie skarżący Prokurator zakwestionował § 13 ust. 1 pkt 6 statutu, zgodnie z którym do zakresu zadań sołtysa należy kierowanie akcją pomocy w sołectwie w razie wypadków losowych i klęsk żywiołowych, w szczególności poprzez wykonywanie zarządzeń burmistrza. Rada gminy nie może w statucie ustalić tego rodzaju zadania dla sołtysa, gdyż sama nie jest właściwa w tym przedmiocie. Zgodnie bowiem z art. 8 pkt 1 u.s.k.ż. w czasie stanu klęski żywiołowej działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia kieruje wójt (burmistrz, prezydent miasta), jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono tylko na obszarze gminy. Oznacza to wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 35 ust. 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 kwietnia 2016 r., II SA/Go 227/16, CBOSA). Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g., należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i mocą czytelnej decyzji ustawodawcy nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. W sposób niebudzący wątpliwości reguluje zatem podstawowe zasady prawa wyborczego, obowiązujące w sołectwie. Za sprzeczny zatem z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznać należało § 18 ust. 6 statutu, w którym określono, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność, co najmniej 1/10 uprawnionych mieszkańców sołectwa. W tych okolicznościach wprowadzenie w statucie dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r., II SA 2112/01, wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1446/16, CBOSA). W konsekwencji za istotnie naruszające prawo należało uznać również zapisy § 18 ust. 7 statutu, dotyczące dalszego przebiegu procesu wyboru rady sołeckiej i sołtysa w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 18 ust. 6 statutu. Nie można również przyjąć, aby sporne zagadnienia stanowiły element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane - na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. - do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej. Jeśli natomiast chodzi o dodatkowy zarzut zawarty w piśmie Prokuratora Okręgowego [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. wskazać należy, że użycie przez ustawodawcę w przytoczonym powyżej przepisie art. 35 ust. 3 u.s.g. zwrotu "w szczególności" oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe. Z powyższego nie można jednak wywieść uprawnienia gminy do określenia kompetencji organów sołectwa również w formie katalogu otwartego. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania jednostki pomocniczej gminy powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania jednostki pomocniczej, jego organów i aparatu pomocniczego. Wynika to wprost z przytoczonego art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom jednostki pomocniczej zadań w trybie pozaustawowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 1 sierpnia 2019 r., II SA/Go 339/19 i powołane tam orzecznictwo). Wobec powyższego użycie przez Radę Miejską zwrotu "w szczególności" przy określeniu zadań zebrania wiejskiego w § 7 statutu stanowi istotne naruszenie prawa. Dlatego zarzut Prokuratora w tym zakresie okazał się również uzasadniony. Na koniec należy podkreślić, iż zmiana zaskarżonej uchwały wspomniana w odpowiedzi na skargę, nie stała na przeszkodzie badania jej legalności w niniejszej sprawie. Istotą bowiem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, wyrok NSA z 1 września 2010r., I OSK 368/10, wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13, CBOSA), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego stwierdzenie jego nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw oraz obowiązków podmiotów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność § 7 w zakresie słów " w szczególności", § 9 ust. 5, § 13 ust. 1 pkt 6 oraz § 18 ust. 6 i 7 statutu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.