II SA/Go 9/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant inspektor Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Zarządu Nieruchomościami "C" Sp. z o.o. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że postanowienia wymienione w pkt I nie podlegają wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] października 2009r. na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) postanowienie nr [...], którym wymierzył inwestorowi - Zarządowi Nieruchomościami "C" Sp. z o.o., karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu - instalacji kanalizacyjnej z dwukomorowym zbiornikiem bezodpływowym w [...] na działce ewid. nr [...], w kwocie 25000 zł. Organ podał, że dnia [...] września 2009 r. przeprowadzona została kontrola, w trakcie której stwierdzono istotne odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, w związku z czym podjęto postępowanie naprawcze. Ponadto ustalił, że instalacja kanalizacyjna jest użytkowana na potrzeby budynku mieszkalnego [...]. Zbiornik dwukomorowy podłączono do budynku poprzez studzienkę rewizyjną, podlegającą rozbiórce. Stwierdzono przystąpienie do użytkowania z naruszeniem art. 54 ustawy, co skutkowało wymierzeniem kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Dalej PINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązek dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy spoczywa na inwestorze, a zatem adresatem postanowienia I instancji jest inwestor, określony w pozwoleniu na budowę. Przedmiotowa inwestycja wciąż uznawana jest za budowę, a więc na inwestorze, jako głównym uczestniku procesu budowlanego nadal spoczywają obowiązki, związane z procesem inwestycyjnym. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Zarząd Nieruchomościami "C" Spółka z o.o., w którym podniósł, że jako zarządca przymusowy nieruchomości wspólnej nie powinien być adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż inwestycję finansowała Wspólnota, która podjęła uchwałę o zaciągnięciu kredytu bankowego na ten cel. Ponadto z uwagi na ustanie terminu zarządzania nieruchomością wspólną, brak było faktycznej możliwości kontroli budowy oraz ewentualnego przystąpienia do użytkowania przez właścicieli budynku. W momencie zakończenia zarządzania nie było też wskazanej osoby, na którą można było przenieść pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego pozwolenie na budowę winno zostać wydane dla właścicieli lokali Wspólnoty Mieszkaniowej [...], a tym samym właściciele nieruchomości powinni występować jako inwestorzy. W konsekwencji nakładanie kary na zarządcę jako inwestora nie znajduje uzasadnienia prawnego. Dodatkowo strona wniosła o skierowanie wniosku do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 i 7 kpa. Po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, że nałożenie kary o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, który po stwierdzeniu zaistnienia sytuacji określonej w tym przepisie nie może odstąpić od uczynienia użytku ze swojej kompetencji. Nałożenie kary jest wynikiem naruszenia prawa stanowiącego podstawę zastosowania sankcji. Organ II instancji zgodził się z PINB, że bezspornym jest fakt przystąpienia do użytkowania obiektu: instalacji kanalizacyjnej, w skład której wchodzi dwukomorowy zbiornik bezodpływowy, położonej na terenie działki nr [...], bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, co potwierdza w szczególności protokół kontroli z dnia [...] września 2009 r. oraz dołączone do protokołu oświadczenie zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] oraz treść zażalenia. W ocenie WINB okoliczność powyższa stanowi przesłankę do wymierzenia inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowej inwestycji. Również wysokość wymierzonej kary jest zgodna z przepisami ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy zauważył też, że zgodnie z załącznikiem do obowiązującej ustawy Prawo budowlane, określającym kategorie obiektów oraz współczynniki ich dotyczące, przedmiotowy zbiornik dwukomorowy, będący częścią instalacji kanalizacyjnej należy zakwalifikować do kategorii VIII obiektów budowlanych, przed przystąpieniem do użytkowania których, zgodnie z przepisem art. 54 Prawa budowlanego, należy zawiadomić właściwy organ o zakończeniu budowy. WINB zauważył też, że organ nadzoru budowlanego kwalifikując obiekt budowlany do konkretnej kategorii, zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego, winien brać pod uwagę przepisy prawa materialnego, natomiast kategoria wskazana w decyzji o pozwoleniu na budowę posiada charakter informacyjny. Odnosząc się do treści zażalenia WINB wyjaśnił, że przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w całości adresowany jest do inwestora, na którym ciążą obowiązki związane z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, określone w art. 54 i 55 ustawy. Poza sporem pozostaje więc, że podmiotem odpowiedzialnym za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego przed uzyskaniem stosownego zezwolenia jest inwestor. Do momentu posiadania przez Zarząd Nieruchomościami "C" Sp. z o.o. statusu inwestora jest on zobowiązany dopełnić wszystkich przewidzianych prawem obowiązków, w tym również obowiązków dotyczących rozpoczęcia użytkowania obiektu w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Jeżeli zatem inwestor umożliwia nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, to odpowiada za brak dopełnienia ustawowych wymagań umożliwiających legalne użytkowanie obiektu. Odpowiedzialnością taką nie może być obciążona Wspólnota Mieszkaniowa [...], która chociaż korzysta z obiektu, to jednak nie posiada legitymacji do konwalidowania zaistniałego stanu rzeczy. W związku z zawartym w zażaleniu żądaniem skierowania do Wojewody wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006r. organ II instancji wyjaśnił, że niniejsze postępowanie dotyczyło wyłącznie rozpatrzenia zażalenia na wydane postanowienie. Organ stwierdził też, że nie znajduje podstaw do wystąpienia do Wojewody we wskazanym przez Skarżącą Spółkę zakresie. Ponadto wyjaśnił, że nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu Starosty zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. Niemniej uprawnienie takie z całą pewnością posiada Skarżąca Spółka, będąca adresatem ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na postanowienie WINB złożył Zarząd Nieruchomościami "C" Sp. z o. o., w której zarzucił postanowieniu naruszenie przepisów art. 54, art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 i art. 28 kpa przez przyjęcie, że stroną postępowania w sprawie jest Zarząd, a nie Wspólnota Mieszkaniowa w [...] i wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi Zarząd Nieruchomościami "C" Sp. z o. o. powołał się na te same argumenty co wcześniej w zażaleniu, tj. przede wszystkim wskazał, że to Wspólnota Mieszkaniowa powinna być ujęta jako inwestor w pozwoleniu na budowę dotyczącym realizacji przedmiotowej inwestycji, a co za tym idzie powinna być obciążona karą z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Zwrócono uwagę, że zarząd przymusowy został ustanowiony w trybie art. 22 ustawy o własności lokali, a nie w trybie art. 18. W konsekwencji Zarząd Nieruchomościami nie może być stroną w sprawie pozwolenia na budowę i użytkowania obiektu, gdyż postępowania te nie dotyczą jego praw i obowiązków. Inwestorem w świetle art. 28 kpa powinna być Wspólnota Mieszkaniowa. Podmiotem zobowiązanym nie powinien być zarządca przymusowy, bowiem nie jest on inwestorem, a poza tym jego zarząd przymusowy nieruchomością już ustał. Na etapie dotyczącym uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu inwestorem była Wspólnota, której interesu prawnego to dotyczyło. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoją argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa. Zasadniczym zagadnieniem, którego dotyczą zarzuty zawarte w skardze jest kwestia właściwego oznaczenia przez organy podmiotu zobowiązanego do uiszczenia kary, którym z reguły jest inwestor. W pierwszej kolejności należy więc zauważyć, że Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia "inwestor", w związku z czym przy jego definiowaniu należy odwołać się do całości przepisów ustawy. W świetle postanowień Prawa budowlanego oraz utrwalonego orzecznictwa administracyjnego inwestorem jest podmiot, który posiadając prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane realizuje inwestycję. Bez jego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani też nie może toczyć się postępowanie administracyjne zmierzające do wydania określonej decyzji administracyjnej z zakresu prawa budowlanego. Inwestor podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje budowę oraz dokonuje czynności zmierzające do legalnego rozpoczęcia użytkowania obiektu. Ponosi również nakłady finansowe na budowę (por. wyrok NSA z 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1499/08; wyrok NSA z dnia 26 października 2009r., sygn. akt II OSK 1678/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1922/08). Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie wskazuje literalnie, kto ponosi odpowiedzialność za nielegalne przystąpienie do użytkowania i na kogo w konsekwencji należy nałożyć karę. Przyjmuje się zatem, że zobowiązanym do jej uiszczenia będzie ten, kto dopuścił się naruszenia przepisów art. 54 bądź 55. Przepisy te może zaś naruszyć tylko ten podmiot, który jest zobligowany do zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu robót budowlanych (art. 54) lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55), czyli inwestor (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2009, s. 580-581, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 lipca 2009r., sygn. akt II SA/GL 186/09). Jednak nie zawsze wyłącznym podmiotem ponoszącym odpowiedzialność jest podmiot wskazany w pozwoleniu na budowę jako inwestor. Oczywiście to na inwestorze spoczywa odpowiedzialność zapewnienia zgodnego z prawem procesu budowlanego, jednak nie można wykluczyć sytuacji, w której inny podmiot np. właściciel nieruchomości, a nie inwestor wskazany w decyzji o pozwoleniu na budowę będzie zobowiązany z tytułu nielegalnego użytkowania. Należy zwrócić uwagę, że w toku procesu inwestycyjnego może dojść do różnych zdarzeń zarówno faktycznych, jak i prawnych, które mogą mieć wpływ na określenie podmiotu zobowiązanego. W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania administracyjnego nie podjęto czynności wyjaśniających pozwalających na ustalenie okoliczności istotnych dla określenia podmiotu ponoszącego odpowiedzialność za nielegalne użytkowanie obiektu. Organy obu instancji nie poczyniły nawet analizy tego materiału, który został w sprawie zebrany i był wskazywany przez stronę skarżącą, ograniczając się tylko do konstatacji, że kara wymierzona została wobec podmiotu określonego jako inwestor w pozwoleniu na budowę. Tymczasem okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalały na automatyczne przyjęcie, że inwestorem jest właśnie podmiot uwidoczniony w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Rzeczą organu w niniejszej sprawie było samodzielne określenie podmiotu, o którym mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Organy obu instancji pominęły bardzo istotną okoliczność, mianowicie iż postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] listopada 2005 r. Zarząd Nieruchomościami "C" Spółka z o.o. (zwana dalej Spółką) została ustanowiona zarządcą przymusowym nieruchomości położonej w [...] na okres dwóch lat. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r., Nr 80, poz. 903 ze zm.) jeżeli w nieruchomości wspólnej lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Zarząd jest organem wykonawczym wspólnoty, który kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ustawy). W imieniu wspólnoty zarząd m.in. składa oświadczenia woli, zaciąga zobowiązania, występuje z roszczeniami, reprezentuje wspólnotę w postępowaniach administracyjnych. Przepis art. 26 wskazanej ustawy pozwala natomiast na ustanowienie przez właściwy sąd zarządcy przymusowego nieruchomości wspólnej, gdy zarząd nie został powołany lub pomimo powołania nie wypełnia swoich obowiązków albo narusza zasady prawidłowej gospodarki. Rola zarządcy przymusowego sprowadza się do zastępowania zarządu wspólnoty mieszkaniowej w wykonywaniu obowiązków, a prawomocne postanowienie sądu o ustanowieniu zarządcy przymusowego pozbawia dotychczasowy zarząd jego praw. Innymi słowy w okresie wyznaczonym przez sąd zarządca przymusowy pełni funkcję zarządu. W konsekwencji oznacza to, że zarządca przymusowy nie może dokonywać czynności wychodzących poza zakres uprawnień, jakie ma zarząd wspólnoty. Co prawda czynności podejmowane przez zarząd są czynnościami samej wspólnoty, jednak to wspólnota, a nie jej zarząd jest stroną wszelkich postępowań administracyjnych oraz podmiotem praw i obowiązków administracyjnych. Zasada ta nie ulega zmianie w przypadku ustanowienia zarządcy przymusowego. Tak więc to nie zarządca przymusowy a wspólnota posiada podmiotowość administracyjną. Rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Jeżeli więc – tak jak w niniejszej sprawie – zarządca przymusowy wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę, to w istocie oznaczało, że jest to wniosek wspólnoty i na jej rzecz powinna być wydana stosowna decyzja. W takiej sytuacji działania Spółki wywołały skutki bezpośrednio w sferze prawnej Wspólnoty. Zaznaczyć przy tym należy, że status strony w postępowaniu administracyjnym (w przedmiocie pozwolenia na budowę) wynika z treści prawa materialnego, a nie z faktu oznaczenia przez organ określonego podmiotu jako strony. Wadliwe określenie strony w decyzji, polegające na wskazaniu jako strony podmiotu, którego interesu prawnego postępowanie nie dotyczyło, wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 4 Kpa i skutkować może stwierdzeniem nieważności decyzji. Z uwagi na brak akt dotyczących pozwolenia na budowę, nie można z całą pewnością stwierdzić w jakim charakterze Spółka działała i jakiej treści dokumenty przedłożyła organowi architektoniczno-budowlanemu. Jednak zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala założyć, że skarżąca nie występowała o pozwolenie na budowę w swoim interesie. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że w aktach oprócz postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] listopada 2005 r. o ustanowieniu zarządcy przymusowego znajduje się uchwała właścicieli lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową (...) z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie przekazania nieruchomości wspólnej w zarząd Spółki od dnia [...] stycznia 2006 r. oraz uchwała z [...] marca 2006 r. w sprawie zaciągnięcia kredytu na pokrycie kosztów remontu nieruchomości wspólnej w 2006 r. W tej ostatniej uchwale zawarto postanowienie o przystąpieniu do wykonania remontu nieruchomości wspólnej, w tym budowy osadnika na nieczystości płynne wraz z kanalizacją zewnętrzną i określono, że źródłem finansowania remontów będzie kredyt i środki zgromadzone na funduszu remontowym. Wykonanie uchwały powierzono zarządcy nieruchomości wspólnej tj. Zarządowi Nieruchomościami "C" sp. z o.o. Uwzględnienie poczynionych wyżej uwag dotyczących definiowania "inwestora" oraz faktu, że z mocy orzeczenia sądowego Spółka była ustanowiona zarządcą przymusowym – prowadzić powinno do wniosku, że to Wspólnota Mieszkaniowa stała się inwestorem przedmiotowej inwestycji. Ocenę w tym zakresie komplikuje jednak to, że we wspomnianych uchwałach są zawarte postanowienia, których treść może wskazywać na umowne powierzenie Spółce zarządu nieruchomością wspólną. Stwierdzić więc trzeba, że nawet gdyby zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej zawarł umowę o zarządzanie nieruchomością wspólną to nie byłoby to skuteczne z uwagi na ustanowiony sądownie zarząd przymusowy trwający dwa lata. Można więc jedynie przyjąć, że podjęte uchwały miały charakter wykonawczy, a ponadto zawierały upoważnienie do czynności przekraczających zwykły zarząd. W rezultacie działania Spółki, jako zarządcy przymusowego, podejmowane do [...] listopada 2007 r. musiały być traktowane jako działania organu Wspólnoty ze skutkami dla praw i obowiązków właścicieli lokali tworzących Wspólnotę Mieszkaniową. Zastrzec jednak należy, że stosownie do art. 18 i 33 ustawy o własności lokali, wspólnota może powierzyć zarządzanie nieruchomością wspólną osobie trzeciej. W odróżnieniu od reprezentacji przez organ (zarząd), zarządca nie działa jako wspólnota mieszkaniowa, gdyż pomiędzy nią a tymże zarządcą istnieje stosunek zobowiązaniowy. Taki zarządca jest odrębnym podmiotem od samej wspólnoty i jego działania nie muszą wywoływać skutków bezpośrednio w sferze prawnej wspólnoty (w zależności od postanowień umownych). Wówczas taki zarządca mógłby ponosić odpowiedzialność jako inwestor np. z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Z oświadczeń skarżącej Spółki i zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej nie wynika w sposób oczywisty, czy skarżąca działała tylko jako zarządca tymczasowy, czy też jako zarządca umowny. Organy administracji nie rozróżniając tych odmiennych statusów zarządcy nie poczyniły ustaleń, które w tym względzie były konieczne. Organy nie wyjaśniły jaki był cel poszczególnych postanowień zawartych w uchwałach, kto prowadził zarząd (w znaczeniu funkcjonalnym) po ustaniu zarządu przymusowego. Brak też ustaleń jak odbywało się przekazanie przez Spółkę dokumentacji dotyczącej nieruchomości wspólnej, w tym przeprowadzonej inwestycji. Z decyzji i akt administracyjnych nie wynika w jakiej dacie roboty budowlane zakończono i w jakiej dacie rozpoczęto użytkowanie oraz czy istnieje dokumentacja dotycząca tych zdarzeń. Organy nie wyjaśniły jakie działania dotyczące nieruchomości wspólnej (w tym spornych urządzeń) podejmował zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej po zakończeniu zarządu przymusowego. W aktach nie znajduje się żadna dokumentacja dotycząca opłat za korzystanie z kanalizacji. Niewyjaśnienie powyższych okoliczności było efektem przyjęcia przez organy wadliwej koncepcji co do rozstrzygania w sprawie. Jak już wyżej zostało powiedziane, nie w każdej sprawie można przyjąć, że inwestorem jest podmiot, na rzecz którego wydane było pozwolenie budowlane. Przy określaniu inwestora odpowiadającego za skutki nielegalnego użytkowania obiektu konieczne jest odniesienie się do konkretnej sytuacji faktycznej, a w szczególności uwzględnienie interesu prawnego jaki dany podmiot posiada na poszczególnych etapach procesu inwestycyjnego. Wnioski do jakich doszły organy obu instancji okazały się wadliwe głównie z dwóch powodów: – po pierwsze dlatego, że przy ocenie odpowiedzialności skarżącej Spółki nie uwzględniono jej statusu prawnego jako zarządcy przymusowego, – po drugie, mylnie założono, że odpowiedzialnością nie może być obciążona Wspólnota Mieszkaniowa, która chociaż korzysta z obiektu, to według organu nie posiada legitymacji do konwalidowania zaistniałego stanu rzeczy. Oczywiście ustalony stan faktyczny w sprawie nie pozwala na kategoryczną ocenę co do odpowiedzialności obu wymienionych podmiotów. Jednak co do Wspólnoty Mieszkaniowej, wskazać trzeba, że nie można było wykluczyć jej legitymacji do występowania w charakterze strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie spornego obiektu (por. uzasadnienie wyroku NSA z 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1499/08). Wskazane kwestie podmiotowe podlegać będą wyjaśnieniu w toku dalszego, właściwie prowadzonego postępowania w sprawie. Z tej przyczyny należało uchylić zaskarżone postanowienie uznając, że doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy; ale też wystąpiły uchybienia proceduralne naruszające art. 7 i 77 § 1 Kpa. Kwestią wymagającą również rozważenia w przedmiotowej sprawie była możliwość wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, który został wzniesiony w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego, czyli w warunkach samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – zwanej dalej Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, można przystąpić dopiero po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu robót budowlanych, o ile w terminie 21 dni organ ten nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji, lub po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55). W związku z licznymi sytuacjami użytkowania obiektów budowlanych bez dopełnienia wymaganych prawem formalności ustawodawca przewidział w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego sankcję karną za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55. Sankcję tę stanowi kara pieniężna wymierzana przez właściwy organ z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części we wskazanej w przepisach wysokości. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane zostało stanowisko, że karę za nielegalne użytkowanie obiektu można wymierzyć wyłącznie stronie (inwestorowi), która powinna skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bądź zawiadomić organ o zakończeniu budowy, a z naruszeniem przepisów nie czyni tego i samowolnie, bez niezbędnej zgody organu, przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Głównym celem tej kary jest więc zmobilizowanie inwestora do dopełnienia niezbędnych czynności wymaganych przepisami prawa. Zarówno zawiadomienie o zakończeniu budowy, jak i uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu jest prawnie skuteczne i możliwe wyłącznie wtedy, gdy budowa obiektu realizowana jest w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, jak też jeżeli w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a nadto w związku z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę w prowadzonym postępowaniu zmierzającym do doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem nałożono na stronę określone obowiązki w tym uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Ogólnie mówiąc przystąpienie do użytkowania może nastąpić wtedy, gdy obiekt został zrealizowany legalnie, tj. na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z jego warunkami (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2009r., sygn. akt II OSK 1061/08; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009r., sygn. akt II OSK 1184/09). Zaznaczyć trzeba, że przepisy Prawa budowlanego nie regulują wprost toku postępowania, jaki powinien przyjąć organ, gdy ustali że nielegalnie użytkowany obiekt powstał w warunkach całkowitej lub częściowej samowoli budowlanej. Zagadnienie to stało się jednak przedmiotem orzecznictwa sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, z którym należy się zgodzić, że w sytuacji samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a więc w konsekwencji nie można uznać, że strona, nie uzyskując tego pozwolenia, narusza art. 55 Prawa budowlanego. Skoro strona nie może skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 Prawa budowlanego, to nie może tym samym naruszyć tej normy prawa, a to nie pozwala zastosować kary z art. 57 ust. 7 ustawy. Dokonanie zgłoszenia samowoli budowlanej nie może prowadzić do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania, ale powinno za to uruchomić postępowanie zmierzające do wdrożenia odpowiednich procedur mających na celu doprowadzenie takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem, czyli do legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o art. 48 ust. 2 lub 49 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009r., sygn. akt II OSK 1049/09; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009r., sygn. akt II OSK 1184/09; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2009r., sygn. akt II OSK 1061/08). Tak więc w sytuacji, gdy użytkowany nielegalnie obiekt wzniesiony został w warunkach samowoli budowlanej, właściwy organ nie ma możliwości nałożenia na inwestora kary za nielegalne użytkowanie, jest natomiast zobligowany do wszczęcia postępowania naprawczego. Taki tryb postępowania będzie również właściwy, gdy obiekt, do którego użytkowania przystąpiono nielegalnie został wzniesiony na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, ale z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Również bowiem w takiej sytuacji niecelowe jest wymierzanie omawianej kary, skoro ma ona na celu wymuszenie na inwestorze dopełnienia czynności warunkujących legalne użytkowanie obiektu, a to jest niemożliwe przed doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jak wyżej wskazano regulacje przewidziane w art. 54 i 55 Prawa budowlanego dotyczą tylko inwestycji zrealizowanych legalnie i zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Stwierdzenie natomiast istotnych odstępstw od projektu budowlanego oznacza, że inwestor zrealizował inwestycję niezgodnie z postanowieniami projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że wyłączona jest możliwość ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na użytkowanie i stanowi przesłankę do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a to w świetle powyższych rozważań oznacza, że obciążanie inwestora karą z tytułu nielegalnego użytkowanie takiego obiektu jest przedwczesne. Za takim stanowiskiem przemawia również okoliczność, że przed ukończeniem postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50 i 51, nie można stwierdzić, jaka ewentualnie byłaby wysokość kary za nielegalne przystąpienie do jego użytkowania. Nie wiadomo też, czy obiekt ten w ogóle będzie mógł zostać zalegalizowany, czy też dojdzie do nakazania jego rozbiórki w całości lub części na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Analiza akt administracyjnych sprawy wykazała, że inwestycja polegająca na budowie instalacji kanalizacyjnej z dwukomorowym zbiornikiem bezodpływowym w [...] na działce ewid. nr [...], została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. o pozwoleniu na budowę, jednakże z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Jak wynika bowiem z protokołu kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] września 2009r. zmienione zostało usytuowanie zbiornika na działce, a ponadto nie wykonano jednej z zaprojektowanych studzienek; dodatkowo organ stwierdził, że w dniu kontroli obiekt był użytkowany. Zaznaczył też, że wszczęte zostało postępowanie naprawcze. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, organy nadzoru budowlanego winny więc rozważyć zasadność i tok dalszego prowadzenia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania instalacji kanalizacyjnej, przy uwzględnieniu wyniku toczącego się już postępowania mającego na celu zalegalizowanie odstępstw od projektu dokonanych przy realizowaniu inwestycji. Wobec powyższego należało uznać, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.). Na marginesie trzeba dodać, że niewłaściwe było również stanowisko organu odwoławczego w kwestii związanej z nieważnością decyzji o pozwoleniu na budowę. Oczywiście co do zasady, zgodnie z art. 16 Kpa, organ jest związany ostateczną decyzją administracyjną. Jednak w okolicznościach konkretnej sprawy, gdy wniosek w tym przedmiocie zawarty został w zażaleniu, należało rozważyć zainicjowanie wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego lub udzielić stronie stosownych pouczeń i wyznaczyć termin umożliwiający wystąpienie z wnioskiem do właściwego organu o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Podjęcie takich działań niewątpliwie realizowałoby zawartą w art. 7 Kpa zasadę praworządności. Przypomnieć bowiem należy, że zasada trwałości decyzji ostatecznych ma na celu zagwarantowanie pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego oraz ochronę praw nabytych jednostki. Nie oznacza to, że trwałość decyzji ma być utożsamiana z jej bezwzględną niewzruszalnością. Stabilizacja decyzji administracyjnej jest niezbędna tylko w takim zakresie, w jakim gwarantuje pewność obrotu prawnego z uwagi na interes publiczny i interes strony. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy powinien mieć na względzie, że trwałość decyzji nie może prowadzić do pozostawienia w obrocie prawnym takiej decyzji, która ewentualnie dotknięta jest ciężkimi wadami i w efekcie narusza swoją treścią obowiązujące prawo. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1a i art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.