II SA/Go 911/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwalę Rady Gminy z dnia [...] r., nr XL/314/10 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego I. stwierdza nieważność § 2 ust. 3 i § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wymienionym w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. Rada Gminy w dniu [...] stycznia 2010 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142 póz. 1591 ze zm.) oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, póz. 115, ze zm.) podjęła uchwałę Nr XL/314/10 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. W § 2 ust. 3 ww. aktu uchwalono, że zajęcie pasa drogowego przez czas krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Natomiast w § 5 ust. 2 określono, iż za zajęcie pasa drogowego na stanowisko postojowe zastrzeżone (koperta) ustala się stawkę opłaty na 100 zł na miesiąc. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2010 r. Nr 15, póz. 230 i weszła w życie z dniem 20 marca 2010 r. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy, który zarzucił, iż wskazany § 2 ust. 3 i § 5 ust. 2 tej uchwały istotnie narusza prawo - art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 póz. 115, ze zm.) z uwagi na przekroczenie przez Radę upoważnienia ustawowego, którego zakres określają nie tylko powołane przepisy ustawy o drogach publicznych, ale także art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dlatego też wniósł on o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr XL/314/10 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w części -dotyczącej § 2 ust. 3 oraz § 5 ust. 2 ww. uchwały. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych Rada Gminy uprawniona była wyłącznie do określenia stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego. Żaden przepis tej ustawy nie upoważnia natomiast Rady do ustalania sposobu obliczania opłaty. Nadto dokonując ustalenia, że za zajęcie pasa drogowego na stanowisko postojowe zastrzeżone ( koperta ) ustala się stawkę opłaty na 100 zł za 1 miesiąc, przekroczyła zawarte w wyżej wymienionym przepisie upoważnienie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi podnosząc, iż kwestionowany § 2 ust. 3 uchwały ma wyłącznie walor informacyjny i dzięki temu stał się bardziej czytelny i zrozumiały dla członków wspólnoty samorządowej. Ponadto Rada Gminy uchwałą nr XLVI 11/395/10 z dnia [...] października 2010r. zmieniła § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały z dnia [...] stycznia 2010 r., który otrzymał brzmienie "za zajęcie pasa drogowego na stanowisko postojowe zastrzeżone (koperta) ustala się stawkę opłaty za każdy dzień zajęcia 1m2 powierzchni - 0,30 zł" i tym samym został dostosowany do zakresu upoważnienia udzielonego organowi przez ustawodawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.), dalej "p.p.s.a." Zaznaczyć należy, iż Prokurator Okręgowy wniósł skargę z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz. U. z 2008 r. Nr 7, póz. 39, ze zm.). Prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. W myśl art. 40 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, póz. 838, ze zm.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 3 cytowanej ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Kwestię sposobu obliczania przedmiotowej opłaty regulują kolejne ustępy art. 40 ustawy o drogach publicznych, l tak przykładowo zgodnie z art. 40 ust. 4 cyt. ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Do ustalenia wysokości stawek 1 m2 ustawodawca upoważnił odpowiednio Ministra właściwego do spraw transportu (dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) oraz organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (dla dróg, których zarządcą są te jednostki samorządu terytorialnego) - art. 40 ust. 7 i 8. Wobec tego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały upoważnione ustawowo jedynie do ustalenia jednego ze składników iloczynu stanowiącego opłatę za zajęcie pasa drogowego - wysokości stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Należy zaznaczyć, że o ile przepis art. 40 ust. 7 i 8 ustawy o drogach publicznych daje upoważnienie ustawowe do wydania uchwały w omawianym przedmiocie, to w art. 40 ust. 9 ww. ustawy zostały enumeratywnie wyliczone kryteria, które winien uwzględnić organ przy jej uchwalaniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2010 r. stanowił przepis art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty o której mowa w ust. 5 nie może przekroczyć 200 zł. Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Przepisy te od daty podjęcia przedmiotowej uchwały nie uległy zmianie. W rozpoznawanej sprawie skarżący Prokurator zakwestionował jako niezgodne z prawem jedynie § 2 ust. 3 oraz § 5 ust. 2 ww. uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Należy zaznaczyć, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Uregulowania uchwały odnoszą się bowiem do każdej osoby zajmującej pas drogowy dróg gminnych, dla których zarządcą jest Gmina. Okolicznością niesporną jest, iż zaskarżona uchwała nie ma jednorazowego zastosowania, lecz może lub mogła być wykorzystywana w nieograniczonej liczbie przypadków. Nadto podkreślenia wymaga, iż zgodnie z treścią art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Z wymienionego przepisu wynika, iż istnieje obowiązek uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daniowego takich jak określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek czy też zasad przyznawania ulg i umorzeń. Tylko niektóre zagadnienia mogą zostać uregulowane przez akty wykonawcze wydawane w ramach upoważnienia ustawowego o ile nie mają one charakteru zasadniczego, stanowią jedynie dopełnienie regulacji ustawowej i tylko w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji daniny. Taki pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 6 marca 2002 r. w sprawie P 7/00 (OTK nr 2 z 2002 r. póz. 13) i z 9 lutego 1999 r. w sprawie U 4/98 (OTK nr 1 z 1999 r. póz. 4). Nie ulega wątpliwości, iż opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Jest to bowiem obowiązkowe świadczenie pieniężne przewidziane na rzecz gminy w razie zajęcia pasa drogowego i jest ono uiszczane przez każdy podmiot dokonujący takiego zajęcia na terenie gminy. Zasadnicze elementy opłaty zostały uregulowane w ustawie o drogach publicznych. W przepisie art. 40 wymienionej ustawy określono podmiot oraz przedmiot opodatkowania a także sposób wyliczenia opłaty. Ustalono, iż opłata stanowi iloczyn elementów określonych w art. 40 ust. 4-6. Zgodnie z ust. 4 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 (na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania tego pasa. Jedynie do określenia wysokości jednego elementu, a mianowicie stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, został upoważniony organ jednostki samorządu terytorialnego. Upoważnienie to jest również istotnie ograniczone, gdyż ustalono, iż opłaty o których mowa w ust. 4 i 6 art. 40, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego. W ocenie Sądu zasadny jest zarzut prokuratora co do sprzeczności przepisu § 2 ust. 3 oraz § 5 ust. 2 ww. uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego z przywołanymi przepisami ustawy o drogach publicznych. To ustawa określiła sposób ustalenia przedmiotowej opłaty jako iloczynu wymienionych wyżej składników. Oznacza to, iż wolą ustawodawcy było uzależnienie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego zarówno od liczby dni zajmowania tegoż pasa, ustalonej przez właściwy organ stawki za zajęcie 1 m2, jak i od liczby metrów kwadratowych zajmowanej powierzchni. Przepisy ustawy o drogach publicznych dopuszczają, aby w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalił wyłącznie wysokość stawek opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Wobec tego nieuprawnione było ustalenie przez organ samorządu, iż zajęcie pasa drogowego przez czas. krótszy niż 24 godziny jest traktowany jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień tym bardziej, iż tę materię reguluje ustawa o drogach publicznych. Zauważyć nadto należy, iż § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100 póz. 908) wyraźnie stanowi, iż w akcie wykonawczym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Natomiast odnosząc się do kwestionowanego przez skarżącego § 5 ust. 2 uchwały, to stwierdzić należy, iż przedmiotowa opłata jest ustalana jako np. iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Wobec tego nieuprawnione było ustalenie przez Radę Gminy stawki za 1 miesiąc zajmowania pasa drogowego. Przepisy ustawy o drogach publicznych dopuszczają, aby w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalił wyłącznie wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Opisane powyżej postępowanie Rady Gminy pozostaje w sprzeczności z przyjętymi ustaleniami zawartymi również w wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., który stwierdził nieważność jednego z paragrafów uchwały Rady Gminy z dnia [...] maja 2004 r. nr XXI/105/04 podjętej w przedmiocie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego (...), który również ustalał miesięczną stawkę za zajęcie pasa drogowego - stanowiska postojowego zastrzeżonego ("koperta"). W konsekwencji, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż uchwała Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr XL/314/10, w zaskarżonej przez Prokuratora części, w istotny sposób narusza przepis art. 40 ust. 8 oraz ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. skutkowało to zatem stwierdzeniem przez Sąd nieważności powyższej uchwały w zaskarżonej części. Odnieść należy się także do kwestii podniesionej przez organ w odpowiedzi na skargę wskazującej na to, że Rada Gminy podjęła uchwałę nr XLVIII/395/10 w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, którą zmieniono brzmienie § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały z dnia [...] stycznia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. z 2010 r. Nr 120, póz. 1926). W tym miejscu podkreślić należy, iż Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (sygn. akt W 5/94, opubl. OTK 1994, nr 2, póz. 44), dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.) przyjął, a pogląd ten podziela Sąd w przedmiotowej sprawie, że zmiana lub uchylenie uchwały dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały. Z kolei w uchwale z dnia 14 lutego 1994r. (sygn. akt K 10/93, opubl. OTK 1994, cz. 1 póz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc nawet uchylenie (zmiana) zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi. W tym kontekście istotne jest to, iż skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (wydania). Powyższe rozróżnienie ma zatem niewątpliwie znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego adresatów norm prawnych zawartych w zaskarżonej uchwale. Zdaniem Sądu, uchylenia uchwały nie można utożsamiać również z uwzględnieniem skargi opartej na żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały, nie budzi bowiem wątpliwości, iż skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (vide: stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 854/03, opubl. Samorząd Terytorialny z 2005 r. z. 7-8 póz. 125). Za dopuszczalnością orzekania o legalności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego uchylonej po wniesieniu skargi do sądu opowiedział się kilkakrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767, wyrok z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Ma to doniosłe znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Istota ochrony wolności i praw obywatelskich, do których powołane jest sądownictwo administracyjne wskazuje na potrzebę tej kontroli w takim zakresie, w jakim nie czyni tego eliminacja uchwały przez organ, który ją wydał. Tym bardziej, iż w dniu składania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to jest w dniu 2 grudnia 2010 r. uchwała zmieniająca uchwałę zaskarżoną nie została jeszcze opublikowana, a zatem zmiana nie weszła jeszcze w życie. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 23 grudnia 2010 r. i weszła w życie w dniu 7 stycznia 2011 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność § 2 ust. 3 i § 5 ust. 2 uchwały stanowiącej przedmiot zaskarżenia. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił że zaskarżona uchwała we wskazanej części nie podlega wykonaniu.