II SA/Go 916/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J.K. na pismo Starosty z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest czynność Starosty z dnia [...] września 2013 roku, nr [...], polegająca na odmowie zwrotu J.K. zatrzymanego prawa jazdy odnośnie kategorii "C, C+E, D, D+E". Wniesienie skargi nastąpiło w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] stycznia 2013 roku Prokurator Rejonowy wydał w oparciu o art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym postanowienie w przedmiocie zatrzymania J.K. prawa jazdy numer [...] wydanego przez Starostę, w związku z faktem prowadzenia przez w/w w dniu [...] stycznia 2013 roku w [...] samochodu osobowego, znajdując się w stanie nietrzeźwości. Zatrzymane prawo jazdy wraz z odpisem postanowienia przekazano do Starostwa. Wyrokiem z dnia [...] marca 2013 roku, sygn. akt [...] Sąd Rejonowy, Wydział Karny uznał J.K. winnym popełnienia zarzucanego mu czynu określonego w art. 178a § 1 k.k. i wymierzył karę 100 stawek dziennych grzywny, ustalając wysokość jednej stawki na kwotę 30 złotych. Jednocześnie Sąd orzekł wobec J.K. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych kategorii A i B na okres dwóch lat, zaliczając na poczet tego środka karnego okres zatrzymania prawa jazdy od dnia [...] stycznia 2013 r. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 7 lipca 2013 r. Po otrzymaniu odpisu wyroku z klauzulą prawomocności, Starosta wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia J.K. uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A i B. O wszczęciu postępowania organ zawiadomił J.K.. W dniu [...] września 2013 roku Starosta wydał, w oparciu o przepis art. 182 § 2 i art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku – Kodeks karny wykonawczy decyzję zgodnie, z którą cofnięto J.K. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A i B do dnia [...] stycznia 2015 roku. Niniejszej decyzji, na podstawie art. 108 k.p.a., nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu powołując się na treść art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego organ stwierdził, że był zobowiązany cofnąć uprawnienia do kierowania pojazdami wskazanymi w prawomocnym wyroku oraz, że nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 z późn. zm.) prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której orzeczony został prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania zakazu. Mając na uwadze, że okres na jaki sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych oraz okres jaki zaliczono na poczet orzeczonej kary cofnięto uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A i B do dnia [...] stycznia 2015 roku. Powyższą decyzję doręczono skarżącemu, który od powyższej decyzji nie złożył odwołania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 roku Przedsiębiorstwo [...] spółka z o.o., w którym jako kierowca jest zatrudniony J.K., zwróciło się do Starosty o wydanie dokumentu stwierdzającego jego uprawnienia do kierowania pojazdami, jakim dysponuje, nie objęte zakazem objętym prawomocnym wyrokiem karnym, tj. kategorii C,C+E,D, D+E. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 roku działający z upoważnienia Starosty inspektor w referacie ds. Rejestracji Pojazdów i Praw Jazdy S.B. poinformowała zakład pracy zatrudniający J.K. – Przedsiębiorstwo [...] spółka z o.o., że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami, prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku, do której orzeczono prawomocnym wyrokiem zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Stosownie do treści art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w/w ustawy prawa jazdy nie może zostać wydane osobie ubiegającej się o wydanie prawa jazdy m.in. kategorii C,C+E,D,D+E, w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych jest nie tylko pozbawieniem prawa do prowadzenia pojazdów, ale również oznacza zakaz wydawania takich uprawnień. Zdaniem organu, norma przewidująca zakaz prowadzenia pojazdów skonkretyzowana w orzeczeniu w formie środka karnego zakaz prowadzenia pojazdów, w korelacji z przepisami regulującymi warunki uzyskiwania uprawień do kierowania pojazdami, staje się ujemną przesłanką materialną uniemożliwiają zrealizowanie prawa w postaci otrzymania uprawnień do kierowania pojazdem objętym zakazem, jak również do zwrotu prawa jazdy wyłączonego spod zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. J.K., zwrócił się do Starosty o wydanie dokumentu stwierdzającego posiadanie przez niego kategorii prawa jazdy kategorii C i wyższej. Odnosząc się do stanowiska, jakie Starosta przedstawił w piśmie adresowanym do Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. stwierdził, że nie zgadza się z nim, albowiem art. 12 ust. 1 pkt ustawy o kierującymi pojazdami odnosi się do wydania prawa jazdy w znaczeniu nabycia uprawnień, a nie do wydania samego dokumenty stwierdzającego posiadanie danej kategorii prawa jazdy. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Starosta pismem z dnia [...] września 2013 roku odmówił wydania J.K. dokumentu stwierdzającego posiadanie przez niego prawa jazdy kategorii C, C+E, D, D+E. W uzasadnieniu powyższego stanowiska podniesiono, że wniosek o wydanie dokumentu stwierdzającego posiadanie przez J.K. dokumentu stwierdzającego posiadanie przez niego prawo jazdy kategorii C,C+E,D,D+E nie może zostać uwzględniony, albowiem prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. W art. 12 ustawy o kierującymi pojazdami wskazano okoliczności, których wystąpienie powoduje, że wydanie prawa jazdy nie jest możliwe. Zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 12 ust. 3 ww. ustawy, prawo jazdy nie może być wydane osobie ubiegającej się o wydanie prawa jazdy między innymi kategorii "C,C+E,D,D+E" w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B, jak również w okresie obowiązywania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, taka sytuacja zachodzi. Wobec powyższego wniosek o wydanie dokumentu stwierdzającego posiadanie przez J.K. prawa jazdy kategorii C, C+E,D,D+E" nie może zostać uwzględniony. Jednocześnie pouczono wnioskodawcę, że w oparciu o przepis art. 3 § 3 oraz art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę na powyższą czynność administracyjną może wnieść do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu na piśmie organu w terminie czternastu dni od dnia, w którym dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjętej czynności do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe pismo doręczono J.K. w dniu 18 września 2013 roku. W dniu 25 września 2013 roku J.K. złożył w biurze podawczym Starostwa Powiatowego pismo wzywające do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie tym ponownie zwrócił się o wydanie dokumentu stwierdzającego posiadanie uprawnień w zakresie posiadania prawa jazdy kategorii C,C+E,D,D+E. W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ pismem z dnia [...] września 2013 roku poinformował J.K., że podtrzymuje stanowisko zajęte w piśmie z dnia [...] września 2013 roku. Podniesiono, że z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] marca 2013 roku wynika, że orzeczono wobec niego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii A i B na okres dwóch lat, poczynając od [...] stycznia 2013 roku. Warunkiem wydania wnioskodawcy prawa jazdy kategorii C,C+E,D,D+E jest posiadanie prawa jazdy stwierdzających posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B. Tym samym wydanie prawa jazdy kategorii C,C+E,D,D+E może nastąpić dopiero po zakończeniu zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych i wykazaniu się posiadaniem wymaganych kwalifikacji na kategorię B. Powyższe pismo doręczono J.K. w dniu 30 września 2013 roku. W dniu 10 października 2013 roku J.K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na czynność materialno-techniczną Starosty, jaką była odmowa wydania mu dokumentu stwierdzającego posiadanie prawa jazdy kategorii C,C+E, D,D+E, wnosząc o uznanie powyższej czynności za niezgodnej z prawem i nakazanie organowi wydanie mu powyższego dokumentu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego został orzeczony w stosunku do niego zakaz prowadzenia pojazdów kategorii A i B. Tym samym organ winien mu wydać dokument stwierdzający posiadanie prawa jazdy kategorii C,C+E,D,D+E. Skarżący podkreślił, że nie wnosi o wydanie mu uprawnień w zakresie kierowania pojazdami mechanicznymi objętymi powyższymi kategoriami prawa jazdy, albowiem takie już posiada, a jedynie wydanie dokumentu stwierdzającego posiadanie tych uprawnień. Podniósł, że sądowy zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych dotyczy tylko pojazdów objętych kategorią A i B. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w pismach skierowanych do skarżącego w przedmiocie odmowy wydania mu dokumentu stwierdzającego posiadanie prawa jazdy kategorii C,C+E,D,D+E. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kierując się wskazaniami kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują zatem oceny zasadności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z kolei, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast skarga podlega oddaleniu w przypadku uznania przez sąd, że zaskarżona decyzja lub postanowienie pozostaje w zgodności z przepisami prawa materialnego, a także nie narusza przepisów prawa procesowego w stopniu nakazującym jej wzruszenie. Dodać należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Wniesienie skargi w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wymaga zachowania trybu określonego w art. 52 § 3 tej ustawy, tj. uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sposób liczenia 30 - dniowego terminu do wniesienia skargi został wskazany w art. 53 § 2 p.p.s.a. W świetle przywołanej regulacji, skarżący uczynił zadość wymienionym przepisom, dlatego też skarga podlega rozpoznaniu. W niniejszej sprawie skarżący wystąpił wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. do Starosty o wydanie mu wcześniej zatrzymanego dokumentu stwierdzającego posiadanie przez niego prawa jazdy kategorii C,C+E,D,D+E - dokonanie jego zwrotu. W udzielonej odpowiedzi, pismem z dnia [...] września 2013 r. organ odmówił zwrotu zatrzymanego skarżącemu prawa jazdy w zakresie w/w kategorii stwierdzając, że zgodnie z art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151), prawo jazdy wydane osobie ubiegającej się o wydanie prawo jazdy kategorii C,C+E,D,D+E w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych objętych prawa jazdy kategorią B. W wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji o zwrocie zatrzymanego prawa jazdy oraz dokonanie jego zwrotu, skarżący zarzucił nieprawidłowe zastosowanie art. 12 ustawy o kierujących pojazdami oraz błędną interpretację tego przepisu, albowiem domaga się on wydania dokumentu stwierdzającego posiadanie prawa jazdy kategorii C, C+E,D,D+E, które to prawo jazdy już posiada, a które mu zatrzymano. Sądowy zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych dotyczy bowiem tylko pojazdów mechanicznych kategorii A i B. Wezwanie okazało się bezskuteczne. Skarżący zaskarżył zajęte przez organ stanowisko w formie czynności materialno-technicznej, tj. odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest zatem czynność Starosty, polegająca na odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy (czyli dotycząca zachowania się organu) na skutek wniosku skarżącego o dokonanie zwrotu skarżącemu dokumentu stwierdzającego posiadanie prawa jazdy kategorii C,C+E,D,D+E". W pierwszej kolejności zauważyć należy, że skierowane do organu żądanie o wydanie i zwrot zatrzymanego prawa jazdy jest sprawą administracyjną, którą organ załatwiał w trybie przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami. Dodać też trzeba, że sądowa kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, według stanu obowiązującego z daty podjęcia zaskarżonych aktów lub czynności. Przepis art. 102 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami stanowi, że starosta wydaje decyzję w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w sytuacjach określonych w tym przepisie. Zgodnie z ust. 2 tegoż artykułu zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem następuje po ustaniu przyczyn zatrzymania lub po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Jeżeli od dnia zatrzymania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem upłynął co najmniej rok, warunkiem wydania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Natomiast przepis art. 103 cytowanej ustawy stwierdza, że starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacjach określonych w tym przepisie. W ust. 3 tegoż artykułu ustawodawca stwierdził, że starosta wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Powyższe przepisy nie określają, w jakiej formie winien nastąpić zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub też negatywne rozpatrzenie wniosku o zwrot takiego dokumentu złożonego przez uprawnioną osobę. Nie może budzić wątpliwości, że po ustaniu przyczyn zatrzymania prawa jazdy, organ winien je zwrócić osobie uprawnionej, jeżeli ustawodawca uzależnia powyższą czynności od spełnienia dodatkowych przesłanek, to winien to uczynić po ich spełnieniu (np. po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, po uzyskaniu pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji). Winno to również nastąpić po uchyleniu przez prokuratora postanowienia w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy i nie został orzeczony przez uprawniony organ (sąd) zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju. Przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami nie określają formy prawnej takiej czynności. Zachowanie organu, poprzez "zwrot zatrzymanego prawa jazdy" czyli dokonanie działania w formie zwrotu - inaczej mówiąc oddanie prawa jazdy – jest zdaniem Sądu czynnością materialno-techniczną. Przez dokonanie czynności zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, jego oddanie osobie uprawnionej, organ podejmuje działanie (zachowanie) w ramach sprawy administracyjnej, w drodze czynności materialno-technicznej. W takich okolicznościach zwrot zatrzymanego prawa jazdy umożliwia uprawnionemu prowadzenie pojazdów bez konieczności poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, a zatem odzyskuje on prawo jazdy bez spełnienia dodatkowych warunków i wówczas kontynuuje swoje uprawnienie wynikające z prawa jazdy. Niewątpliwie skarżącemu w styczniu 2013 roku zatrzymano prawo jazdy określające uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii A,B,C,C+E,D,D+E w oparciu o orzeczenie uprawnionego organu jakim jest prokurator. Następnie w oparciu o prawomocny wyrok Sądu Rejonowego, Starosta decyzją z dnia [...] września 2013 roku cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami według kategorii A i B. Strony zgodnie podają, że skarżącemu zostało zatrzymane prawo jazdy przez uprawniony podmiot w dniu [...] stycznia 2013 r. Jednakże w tej sprawie nie doszło do uwzględnienia przez organ wniosku skarżącego z dnia [...] września 2013 r. o zwrot dokumentu stwierdzającego posiadanie prawa jazdy odnośnie pozostałych kategorii, jakie posiada, tj. C,C+E,D,D+E, a zatem organ nie dokonał czynności materialno-technicznej. W tym miejscu powtórzyć należy, że przepisy ustawy o kierującymi pojazdami mechanicznymi w zakresie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy nie stanowią wprost o prawnej formie negatywnego załatwienia wniosku strony przez organ administracji publicznej. Dostrzec należy, że czym innym jest odmowa wydania prawa jazdy, a czym innym - odrębnym aktem - odmowa zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Skoro jednak zwrot zatrzymanego prawa jazdy (oddanie uprawnionemu prawa jazdy) wywołuje skutek prawny drogą faktów, poprzez dokonanie czynności, to w takiej formie nie może nastąpić odmowa zwrotu zatrzymanego prawa jazdy z przyczyn merytorycznych, a w konsekwencji odmowa kontynuacji przyznanego uprawnienia. W wyniku odmowy zwrotu skarżącemu prawa jazdy określonej kategorii zostaje on bowiem pozbawiony możliwości wykonywania określonych czynności, do których wcześniej nabył uprawnienia. Taka czynność wkracza więc w sferę zakresu uprawnień, jakie posiada skarżący. Odnośnie natomiast formy, w jakiej powinna nastąpić odmowa zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, wskazać trzeba, że w ocenie składu orzekającego, mając na uwadze upoważnienie ustawowe organu do załatwienia sprawy oraz treść art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a., negatywne, merytoryczne "rozstrzygnięcie" sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny, winna być dokonana w drodze decyzji. Przepis art. 104 § 1 k.p.a stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Ponadto, w kwestii odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, przepisy ustawy wyraźnie nie wyłączają możliwości wydania decyzji. Rozstrzyganie wniosku o zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje na podstawie unormowań zawartych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami. Skuteczne wniesienie wniosku w sprawie administracyjnej uruchamia postępowanie administracyjne przed właściwym organem. Odmowę zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, poprzedzoną czynnościami procesowymi i dokonaną oceną merytoryczną wniosku o zwrot zatrzymanego prawa jazdy na zasadzie art. 103 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami, należy wiązać z decyzją z art. 104 k.p.a. Jeżeli organ stoi na stanowisku, że nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu zatrzymanego prawa jazdy i powołując się w tej materii na normy prawa materialnego odmawia zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, tj. odmawia dokonania czynności materialno-technicznej z przyczyn merytorycznych, to takie władcze narzucenie swojego stanowiska powinno być dokonane w drodze decyzji, jako aktu władzy. Zasygnalizować również trzeba, że sprawy ze skarg na decyzje organów w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy są rozstrzygane przez sądy administracyjne (por. np. wyroki NSA: z dnia 17 września 2008 roku, sygn. akt I OSK 1317/07, LEX nr 514029; z dnia 10 listopada 2011 roku, sygn. akt I OSK 2008/10, LEX nr 1149283; z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1376/11, LEX nr 1113242). W wyroku z dnia 24 marca 2010 r., (sygn. akt I OSK 15557/09, LEX nr 595215) NSA podkreślił, że "dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny postanowienie NSA z dnia 27 września 2009 roku sygn. akt II OSK 230/09 w sprawie odmowy wydania dowodu osobistego, wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 roku ,sygn. akt I OSK 850/06 w sprawie odmowy wydania zezwolenia zagranicznego; wyrok NSA z dnia 10 października 2007 roku, sygn. akt II SA 1719/03 w sprawie odmowy wydania danych z ewidencji pojazdów; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 roku, sygn. akt I OSK 509/06, wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 roku, sygn. akt II SA 2083/82 w sprawie odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego". W rozpoznawanej sprawie organ odmówił natomiast żądanego wnioskiem zwrotu w formie czynności materialno-technicznej. Odmowy tej nie dokonał decyzją, pozbawiając stronę gwarantowanych możliwości skorzystania z dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, czyli dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spornej sprawy przez dwa różne organ, stosownie do art. 15 k.p.a. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze przytoczoną powyżej argumentację, Sąd działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II, na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a Organ rozpoznając ponownie wniosek skarżącego z dnia [...] września 2013 r. uwzględni poczynione przez Sąd rozważania. Ponieważ została stwierdzona bezskuteczność zaskarżonej czynności, gdyż sporna odmowa winna mieć formę decyzji, dlatego Sąd nie mógł dokonać merytorycznej oceny, bowiem decyzja administracyjna stanowi odrębny przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej. Ponadto, w rozstrzyganiu merytorycznym sprawy administracyjnej w formie decyzji Sąd nie zastępuje organu, w sytuacji braku takiej decyzji. Należy również zauważyć, że orzeczenie, na które powołuje się organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę dotyczyło odrzucenia skargi z uwagi na niezachowanie przez wnoszącego skargę terminów związanych z wniesieniem skargi na czynność administracyjno – techniczną. Tym samym zbędnym stało się poddanie skargi dalszej ocenie, w tym w zakresie formy prawnej, w jakiej winna być załatwiona dana sprawa administracyjna.