II SA/Go 926/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. M.S. zgłosił Staroście wykonanie robót budowlanych polegających na budowie domów letniskowych w [...] na działkach nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2020 poz. 1333, dalej jako - p.b.) Starosta wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie budynków letniskowych w [...] na działkach nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, ze projektowane budynki zlokalizowano w obrębie Parku Krajobrazowego, na którego terenie obowiązują przepisy uchwały [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. sprawie Parku Krajobrazowego. Zgodnie z § 3 pkt 7 przedmiotowej uchwały na terenie parku wprowadzony został zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej lub rybackiej. Z załączonej dokumentacji wynika, że projektowane budynki nie spełniają powyższego warunku. Od powyższej decyzji M.S. wniósł odwołanie. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Wojewoda uchylił powyższą decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że sprzeciw organu I instancji wniesiony został z uchybieniem 21 - dniowego terminu określonego w art. 30 ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 6a p.b. Termin do wniesienia sprzeciwu upływał w dniu 29 grudnia 2017 r., natomiast zaskarżona decyzja organu I instancji nadana została w dniu 12 stycznia 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako - PINB) na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2020 poz. 1333, dalej jako - p.b.) oraz art. 123 kpa wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie parterowego domku letniskowego z poddaszem użytkowym na terenie Ośrodka Wypoczynkowego [...] realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej z urzędu w dniu [...] kwietnia 2021 r. stwierdzono, iż na działkach nr [...] M.S. (inwestor budowy) wykonuje roboty budowlane związane z budową pięciu domków letniskowych o identycznych parametrach. Wszystkie w.w. działki znajdują się w obrębie Parku Krajobrazowego, na którego terenie obowiązują przepisy uchwały [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. sprawie Parku Krajobrazowego. Zgodnie z § 3 pkt 7 przedmiotowej uchwały na terenie parku wprowadzony został zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Zgodnie z uproszczonym wypisem z rejestru gruntów właścicielem nieruchomości jest K. sp. z o.o., prezesem spółki jest M.S. Organ wskazał, że na działce nr [...] na płycie fundamentowej wybudowany został budynek letniskowy o wymiarach 7,00 x 5,00 x 5,75 (długość, szerokość, wysokość do kalenicy) w odległości 9,20 m od linii brzegowej jeziora [...]. Budynek letniskowy parterowy z poddaszem użytkowym wykonany został w konstrukcji szkieletowej. Ściany zewnętrzne bez wewnętrznych okładzin rusztu drewnianego. Strop pomiędzy parterem a poddaszem drewniany (wykonana podłoga i izolacja, brak podbicia sufitowego). W stropie wykonany został otwór przeznaczony pod wykonanie schodów łączących parter z poddaszem użytkowym. Konstrukcja dachu krokwiowa również drewniana. Dach dwuspadowy kryty blachą na rąbek stojący. Budynek posiada odprowadzenie wód opadowych z dachu rynnami oraz rurami spustowymi. W budynku (na parterze oraz poddaszu) rozprowadzone są instalacje sanitarne (kanalizacja wodna, centralnego ogrzewania) oraz elektryczna. Według inwestora przygotowanie ciepłej wody będzie następowało poprzez elektryczne podgrzewanie. Rozpoczęcie robót nastąpiło we wrześniu 2019 r. i nie zostały one jeszcze zakończone. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b. nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidulanej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m2. Przedmiotowy budynek letniskowy posiada poddasze użytkowe i nie mieści się w zakresie inwestycji, o której mowa w powyższym przepisie. Ponadto posadowienie budynku w danym miejscu jest niezgodne z warunkami określonymi w uchwale [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. sprawie Parku Krajobrazowego. W tych okolicznościach organ uznał, że budynek został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. organ orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych. Następnie PINB przytoczył treść art. 48b p.b., który dotyczy legalizacji obiektu budowlanego. Od powyższego postanowienia M.S. wniósł zażalenie. Skarżący wskazał, że przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. nie może mieć w sprawie zastosowania ponieważ na podstawie art. 29 i 30 p.b. dokonał on zgłoszenia budowy domku letniskowego na każdej z działek. Zdaniem skarżącego wynikający z § 3 pkt 7 uchwały [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. sprawie Parku Krajobrazowego zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych jest bez znaczenia dla oceny legalności wykonanych robót budowlanych, skoro Starostwo Powiatowe nie wniosło w wymaganym terminie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych. Skarżący podniósł, że w zgłoszeniu określił jednoznacznie lokalizację domku na każdej z działek. Dodał, że wstrzymanie robót budowlanych skutkować będzie powstaniem poważnej szkody finansowej. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako - WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie. W pierwszej kolejności WINB wskazał, że zaskarżone postanowienie nie zawiera jednego z obligatoryjnych elementów rozstrzygnięcia administracyjnego tj. nie określa adresata postanowienia, które to uchybienie stanowi wystarczającą podstawę jego uchylenia. Następnie organ odwoławczy podniósł, że w dniu 8 grudnia 2017 r. inwestor złożył u Starosty zgłoszenie budowy budynków letniskowych. Organ I instancji nie zwracał się do inwestora o udzielenie wyjaśnień lub uzupełnienie zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 5c p.b. Zdaniem organu odwoławczego pomimo tego, że w zgłoszeniu nie wskazano lokalizacji budynku na działce to w sprawie wystąpiła sytuacja o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b. Okoliczność zrealizowania obiektu w następstwie zgłoszenia, w odniesieniu do którego nie wniesiony został sprzeciw (w danej sprawie sprzeciw został wniesiony jednak decyzja ta została wyeliminowana w trybie instancyjnym) nie wyłącza zasadności prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 i art. 51 p.b. Organ wskazał, że w przypadku, gdy roboty budowane wykonane zostały z przekroczeniem zakresu zgłoszenia budowlanego, do którego właściwy organ architektoniczno - budowlany nie zgłosił sprzeciwu, zastosowanie mają przepisy art. 50 i 51 p.b. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu ma przede wszystkim takie znaczenie, że inwestorowi nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48, czy tez nieobowiązującego już art. 49b p.b. Ponadto WINB zauważył, że w toku postępowania nie zapewniono w nim udziału spółce K. Spółka komandytowa, która jak wynika z dokumentów włada nieruchomością gruntową będącą terenem przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał również, że w celu dokładnego określenia przedmiotu postępowania należało wskazać w sentencji postanowienia chociażby podstawowe wymiary metryczne obiektu budowlanego, którego dotyczy rozstrzygniecie. Od powyższego postanowienia WINB z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] M.S. wniósł skargę. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: I. Art. 107 § 1 pkt 6 kpa w zw. z art. 140 kpa i art. 144 kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż faktyczna powierzchnia użytkowa domku letniskowego posadowionego na działce nr [...] wynosi 35 m2, a zatem mieści się w granicach dopuszczalnej powierzchni zabudowy wskazanej w art. 29 ust. 1 pkt 19 p.b. oraz że odstępstwo w zakresie różnic pomiędzy zgłoszeniem, a faktyczną realizacją w zakresie wymiarów i usytuowania względem granicy działki jest nieznaczne, II. Art. 50 i 51 p.b. poprze oczywiście bezzasadne zastosowanie przez organ tych przepisów, błędne przyjmując że wobec okoliczności świadczących o przekroczeniu przez skarżącego zakresu zgłoszenia, celowym jest przeprowadzenie postępowania naprawczego, III. Art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez wskazanie prowadzenia przez organ I instancji postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 p.b., pomimo tego, że nie ma ku temu żadnych podstaw. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącego jego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2019 r. poz. 2325 zwana dalej p.p.s.a.). Zgodnie z treścią wskazanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać na wstępie należy, że w ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, iż wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. skarżący dokonał zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na budowie domków letniskowych, w tym domku o powierzchni 26 m2 na działce nr [...]. Za powyższym ustaleniem przemawia przede wszystkim treść samego zgłoszenia wykonania robót budowlanych, protokół kontroli z dnia [...] kwietnia 2021 r. oraz pismo skarżącego z dnia [...] kwietnia 2021 r. Takie też ustalanie przyjęły organy administracyjne w postępowaniu dotyczącym sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych oraz w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym wstrzymania robót budowlanych, które to ustalenia należy ocenić jako prawidłowe. Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w analizowanej sprawie była możliwość oraz tryb postępowania legalizacyjnego. Wskazać należy, że z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r organ architektoniczno - budowlany zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia wykonania robót budowlanych, który to sprzeciw wniesiony został z przekroczeniem terminu. Wniesienie sprzeciwu z przekroczeniem terminu o jakim mowa w art. 30 ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 6a p.b. nie wywołuje żadnych skutków prawnych, w takiej sytuacji w wypadku wniesienia odwołania od decyzji o wniesieniu sprzeciwu organ II instancji powinien uchylić decyzję I instancji umorzyć postępowanie I instancji, co też w przedmiotowej sprawie nastąpiło. Jednakże pomimo nieskutecznego wniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno – budowlany organ nadzoru budowlanego nie traci uprawnień kontrolnych wobec prowadzonych robót budowlanych, które to uprawnienia wynikają z art. 81 p.b. (por. wyroki: II OSK 734/10, II OSK 630/11, II OSK 155/11). Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. W orzecznictwie wskazuje się, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady przyjęcie, że obiekt budowlany wzniesiony został w sposób uzasadniający zastosowanie art. 48 p.b., chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów prawa o uzyskaniu pozwolenia na budowę (por. wyroki: II OSK 155/11, II OSK 108/04, II OSK 443/10). Norma prawna zawarta w przepisie art. 48 p.b. dotyczy sytuacji najbardziej jaskrawych przejawów samowoli budowlanej. W judykaturze trafnie wskazywano, że nie można przy interpretacji powyższego przepisu zrównywać sytuacji inwestora, który buduje lub wybudował obiekt budowlany nie posiadając wymaganego pozwolenia na budowę z sytuacją inwestora, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zwłaszcza gdy miał prawo wierzyć, iż decyzja posiada już przymiot ostateczności (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2006 r., II OSK 116/06). Zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ od dokonanego zgłoszenia wykonania robót budowlanych powoduje konieczność zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 p.b. Stanowisko organu II instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji jest zatem prawidłowe. Skoro w sprawie nie można stwierdzić samowoli budowlanej przewidzianej w art. 48 p.b., to w konsekwencji należy wyłączyć również możliwość legalizacji w trybie art. 48a p.b. Reasumując powyższe oraz mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny sprawy stwierdzić należy, że legalizacja budynku na działce [...] winna być prowadzona na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b. oraz art. 51 p.b. W toku postępowania należy wyjaśnić zgodność lokalizacji przedmiotowej inwestycji z postanowieniami § 3 ust. 1 pkt 7 w zw. z ust. 4 uchwały [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. sprawie Parku Krajobrazowego. Zawrócić w tym miejscu należy uwagę, że § 3 ust. 4 tej uchwały zawiera wyjątki od zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7, w toku postępowania organ winien ustalić czy wyłączenia wynikające ze wskazanego przepisu mają zastosowanie w stanie faktycznym danej sprawy. Nadto wyjaśnienia wymaga zgodność inwestycji z art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b. Po myśli tego przepisu nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na 500 m2 powierzchni działki. Wobec takiej redakcji przepisu obowiązkiem organu jest jednoznaczne określenie, czy budynek spełnia wymogi określone w przytoczonym przepisie. Ustalenia w zakresie powierzchni zabudowy budynku powinny być przeprowadzone z uwzględnieniem przepisów techniczno – budowlanych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. z 2019 r. poz. 1065). W § 3 pkt 7 oraz pkt 16 tego rozporządzenia zawarto definicję budynku rekreacji indywidulanej i definicję kondygnacji. Prawidłowo również organ odwoławczy zwrócił uwagę na uchybienia procesowe jakimi dotknięte jest postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Bezspornie K. spółka z o.o. jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] co powoduje, że posiada ona interes prawny w udziale w charakterze strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Słusznie też organ zauważył, że postanowienie organu I instancji obarczone jest wadą formalną poprzez brak wskazania adresata obowiązku. W tych okolicznościach sprawy zarzuty skargi okazały się niezasadne. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.