II SA/Go 945/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia NSA Jan Grzęda (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi W.M. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy oraz odmowy uzupełnienia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] na rzecz skarżącego W.M. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lutego 2013r. nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej [...] przyznał W.M. ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby, którego wymiar ustalono na 93 dni. W uzasadnieniu wskazano, że W.M. został zwolniony ze służby wojskowej [...] maja 2007r. Od decyzji z [...] lutego 2013r. odwołał się Skarżący – W.M. – reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego J.K.. W odwołaniu zarzucał decyzji nieważność oraz istotne naruszenie art. 92 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna wewnętrznie, albowiem w sentencji decyzji organ stwierdził, że "przyznaje ekwiwalent (...)" i jednocześnie w uzasadnieniu organ stwierdził, że Dowódca Jednostki Wojskowej [...] nie jest i nie był uprawniony do wypłaty Skarżącemu ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu. Ponadto decyzja nie zawiera określenia kwoty należnej uprawnionemu ani rozstrzygnięcie co do odsetek, które to żądanie W.M. zawarł w swoim wniosku o przyznanie ekwiwalentu. Naruszenie art. 92 cytowanej wyżej ustawy polegało zaś na tym, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop powinien zostać wypłacony niezależnie od innych okoliczności powodujących zawieszenie jego wypłaty. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2013 r. uchylił decyzję z [...] lutego 2013 r. i jednocześnie przyznał W.M. ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy i dodatkowy urlop niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby w wysokości 13 009 zł 43 gr. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 95 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych żołnierzowi zawodowemu zwolnionemu ze służby wojskowej przysługuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy oraz za dodatkowy urlop wypoczynkowy, niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za lata poprzednie, nie więcej jednak niż za 3 lata. W dalszej części uzasadnienia organ wyliczył należne Skarżącemu kwoty, wskazując jednocześnie, że W.M. był aresztowany przez Wojskowy Sąd Garnizonowy łącznie na okres sześciu miesięcy, tj. od [...] stycznia do [...] lipca 2007r. W chwili zwolnienia z zawodowej służby wojskowej był więc tymczasowo aresztowany. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych żołnierzowi zawodowemu, który został zawieszony w czynnościach służbowych albo tymczasowo aresztowany zawiesza się od najbliższego terminu płatności połowę ostatnio otrzymanego uposażenia zasadniczego oraz wypłatę dodatków o charakterze stałym, a także wypłatę należności pieniężnych o których mowa w art. 94 oraz art. 95 pkt 1 i 3. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop przysługuje w związku ze zwolnieniem ze służby, gdyż żołnierz nie będzie miał możliwości wykorzystania w naturze zaległego urlopu. Zatem fakt tymczasowego aresztowania nie może mieć wpływu na prawo do takiego świadczenia. Pismem z [...] lipca 2013 r. pełnomocnik Skarżącego domagał się uzupełnienia decyzji organu drugiej instancji o rozstrzygnięcie w przedmiocie odsetek ustawowych w wypłacie należnego ekwiwalentu i wskazanie, czy kwota przyznanego ekwiwalentu jest kwotą brutto czy netto. W uzasadnieniu tego wniosku podniesiono, że strona od początku żądała określenia odsetek ustawowych. Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. organ drugiej instancji odmówił w całości temu żądaniu strony. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności o których mowa w art. 73 żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inne należności stały się wymagalne. Orzeka o tym w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innych należności, w tym przypadku był to Dowódca Jednostki [...]. Co do żądania uzupełnienia o wskazanie, czy kwota przyznanego ekwiwalentu była "netto" czy "brutto" organ drugiej instancji stwierdził, że cytowana wyżej ustawa nie posługuje się tymi określeniami w stosunku do świadczeń należnych żołnierzowi zawodowemu. Obciążenia publicznoprawne nie są objęte decyzjami administracyjnymi przyznającymi żołnierzom zawodowym świadczenia pieniężne związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. W skardze z [...] października 2013 r. W.M. domagał sie uchylenia decyzji z [...] lipca 2013 r. w części odmawiającej uzupełnienia tej decyzji o rozstrzygnięcie w przedmiocie żądanych przez stronę odsetek ustawowych. Wskazał, że organ dopuścił się naruszenia przepisów: - art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez nieodniesienie się do zarzutu nieważności decyzji; - art. 111 § 1 i § 1a k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji nie mógł dokonać rozstrzygnięcia co do odsetek ustawowych za opóźnienie płatności świadczenia, gdyż wniosek ten powinien zostać złożony organowi pierwszej instancji; - art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez odmowę jego zastosowania. W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącego wskazał, że organ rozpoznając sprawę merytorycznie miał obowiązek rozstrzygnąć również w zakresie odsetek ustawowych. Organ drugiej instancji orzekając co do meritum orzeka w całym zakresie, w tym również co do odsetek. W odpowiedzi na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i na tej podstawie wydał zgodne z prawem rozstrzygnięcie. Skarżący ma prawo do odsetek, lecz decyzję w tym zakresie może podjąć jedynie organ pierwszej instancji, tj. Dowódca Jednostki Wojskowej [...]. Skoro bowiem nie wydał rozstrzygnięcia co do odsetek, to Dowódca Jednostki Wojskowej [...], działając jako organ drugiej instancji, nie mógł orzec o odsetkach, gdyż naruszyłoby to administracyjny tok instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, częściowo z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości żadnej ze stron. Spór dotyczył jedynie kwestii właściwego zastosowania przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że co do istoty zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji wydały decyzje zgodne z prawem w takim zakresie, w jakim przyznały żołnierzowi zawodowemu prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. W decyzji z [...] lutego 2013 r. wskazano dwa parametry, na podstawie których można było wyliczyć wysokość przyznanego świadczenia, albowiem wskazano ilość dni, za które należy się ekwiwalent i zasadę wyliczenia należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu. Podano również z jakim dniem należy liczyć wysokość tego świadczenia. Rację miał Skarżący podnosząc w odwołaniu, że brak jest określenia precyzyjnie kwoty należności i odsetek z uwagi na nieterminowe jej wypłacenie. Skoro organ drugiej instancji rozstrzygając odwołanie uznał, że sprawa nadaje się do rozstrzygnięcia co do jej istoty i uchylił decyzję organu pierwszej instancji, orzekając jednocześnie o wysokości należnego świadczenia, to miał obowiązek rozpoznać całość żądania Skarżącego. Dotyczy to rozstrzygnięcia o odsetkach zgodnie z art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 90 poz. 593 ze zm.). Należy bowiem wskazać, że skarżący w pozwie z dnia [...] lutego 2010 r. wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa - Jednostki Wojskowej [...] kwoty 13.009 zł tytułem ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wraz z ustawowymi odsetkami od dnia [...] maja 2007 r. Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. sygn. akt [...] stwierdził swoją niewłaściwość rzeczową i sprawę przekazał Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] celem nadania jej biegu w trybie administracyjnym. W konsekwencji oznacza to, że żądanie skarżącego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. dotyczyło wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wraz z odsetkami za zwłokę w wypłacie uposażenia w rozumieniu art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Wymaga podkreślenia, że rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji jest ponownym rozpatrzeniem całości sprawy i organ ten zobowiązany do rozważenia i analizy wszystkich zarzutów zawartych we wnioskach i odwołaniu strony. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011 r., I OSK 1899/10, LEX nr 846194). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2013 r., II FSK 325/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Granice sprawy administracyjnej wszczętej na wniosek wyznacza treść podania inicjującego to postępowanie, zaś te granice stanowią ramy postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2013 r., I OSK 2901/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już wyżej wskazano, niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy sprawy administracyjnej w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz odsetek za nieterminowe wypłacenie powyższego świadczenia. Te dwa elementy składają się zatem łącznie na pojęcie sprawy administracyjnej. Kolejnym argumentem uzasadniającym tezę, że na organie odwoławczym spoczywał obowiązek rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania skarżącego dotyczącego wypłaty odsetek stanowi fakt, iż decyzja organu pierwszej instancji jest błędna, niezgodna z prawem, a organ drugiej instancji stwierdza możliwość i konieczność jej "naprawy". Zważyć również trzeba, iż Sąd oceniając zasadność skargi miał obowiązek wziąć pod uwagę okoliczności wynikające z wniosku skarżącego o uzupełnieniu decyzji z [...] lipca 2013 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia o odsetkach i postanowienia z [...] sierpnia 2013 r. o odmowie uzupełnienia wskazanej decyzji. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r., I OSK 1486/10, LEX nr 741551) orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego, a pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Ponadto z uwagi na to, że decyzja o uzupełnieniu decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. W konsekwencji zdaniem Sądu organ drugiej instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak merytorycznego orzeczenia odnośnie całości żądania skarżącego, co w efekcie doprowadziło do pozbawienia strony prawa do realizacji wyrażonej w art. 15 k.p.a. i doprecyzowanej w art. 127 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Słusznie natomiast organ drugiej instancji ocenił kwestię "brutto" czy też "netto" świadczenia. Skarżący zresztą nie podnosił tego zarzutu w skardze do Sądu. Należy jednak stwierdzić, że świadczenia publicznoprawne od uposażenia i innych należności są potrącane (obliczane) przez właściwą jednostkę wojskową (płatnika - zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 października 2013 r., II SA/Ke 745/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak jakichkolwiek podstaw do uznania za trafny zarzutu nieważności decyzji pierwszej instancji, zatem i brak odniesienia się do tej kwestii przez organ drugiej instancji nie jest istotnym błędem. Organ pierwszej instancji przyznał ekwiwalent, lecz stwierdził, że nie może go wypłacić, błędnie uznając, że tymczasowe aresztowanie wstrzymuje tę czynność. Skoro organ drugiej instancji orzekając co do istoty usunął akurat tę nieprawidłowość, winien odnieść się do zarzutu nieważności, aby uzasadnienie rozstrzygnięcia było kompletne. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy powinien w pełnym zakresie ocenić żądanie skarżącego, w szczególności co do okresu za jaki odsetki z tytułu nieterminowej wypłaty uposażenia przysługują i ich wysokości. Wobec powyższego, skoro doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. W oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a zasądzono na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego, które obejmują opłatę od pełnomocnictwa oraz koszty związane z udziałem pełnomocnika w sprawie.