II SA/Go 97/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi F.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...], II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...], III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Pismem z [...] maja 2009 r. J.U. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) o wybudowaniu przez F.S. komórki drewnianej na nieruchomości położonej w [...]. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego PINB wydał 15 września 2009 r., na podstawie art. 83 ust. 1, art. 48 ust. 1 i 4, art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a, decyzję nr [...], którą nałożył na F.S. obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej, dobudowanego do istniejących obiektów, zlokalizowanego w [...], na działce nr ewid. [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w toku przeprowadzonych [...] czerwca 2009 r. oględzin ustalił, iż w obrębie działki nr [...] wybudowany został budynek gospodarczy z elementów drewnianych, którego wymiary to 3,7 x 2,2 m. Budynek został dobudowany do istniejących, murowanych budynków gospodarczych, położonych zarówno na przedmiotowej działce, jak i na działce sąsiedniej. Jako ścianę tylną i jedną ze ścian bocznych wykorzystano ściany murowane obiektów istniejących. Słupy konstrukcji dachu wzdłuż ściany tylnej zakotwiono w ścianie budynku istniejącego. Inwestorem przedmiotowej inwestycji, która zrealizowana została w maju 2009 r., była F.S.. Organ ustalił również, że sporny budynek powstał na miejscu istniejącego dotychczas budynku gospodarczego, który został rozebrany. Dalej PINB podniósł, że pomimo tego, iż wymiary budynku nie przekraczają 25 m2, na jego realizację wymagane było pozwolenie na budowę, ponieważ nie jest budynkiem wolnostojącym. Podał też, że postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. nr [...], zobowiązano F.S. do przedłożenia wskazanych dokumentów, wymaganych w postępowaniu legalizacyjnym. W ocenie organu niewywiązanie się przez inwestora z nałożonych obowiązków obligowało go do wydania decyzji o rozbiórce budynku gospodarczego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła F.S., w którym podała, że sporny budynek gospodarczy "przejęła" w 1983 r. po uprzednim właścicielu. W związku z tym, że jej sąsiad zniszczył budynek, musiała go wyremontować, aby mieć gdzie przechowywać narzędzia ogrodnicze. Poza tym komórka stoi w tym samym miejscu co poprzednia, natomiast wykonane roboty były tylko remontem, a nie budową od podstaw. Dodatkowo skarżąca opisała swoją trudną sytuację materialną oraz szkody, jakie wyrządzili sąsiedzi w jej mieszkaniu. Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB), decyzją z [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej co do niewłaściwego zakwalifikowania przez PINB wykonanych robót budowlanych jako budowę nowego obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika, że sporny obiekt posiada między innymi nowe przegrody (dach, ściany). Wykonany został nowy szkielet nośny dachu w postaci belek i słupów. W ocenie organu II instancji taki zakres prac nie stanowi bieżącej konserwacji istniejącego wcześniej obiektu, jego remontu, czy też przebudowy. Natomiast wykonane w warunkach samowoli roboty polegały na wykonaniu nowego obiektu gospodarczego z elementów i materiałów innych niż poprzedni obiekt. Słusznie zatem organ I instancji zastosował przepisy art. 48 Prawa budowlanego i wobec niewykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku przedstawienia stosownych dokumentów celem legalizacji obiektu, nakazał jego rozbiórkę. Poza powyższym WINB stwierdził, że przy wydawaniu decyzji rozbiórkowej nie mogą być brane pod uwagę okoliczności, że sporny obiekt ze względów celowościowych powinien istnieć. Organ bowiem ma obowiązek nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego w sytuacji, gdy jego legalizacja jest niemożliwa. Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła F.S.. Wskazała w niej, że roboty przez nią wykonane są tylko remontem zdewastowanej komórki służącej do przechowywania narzędzi ogrodowych, który wykonała przy użyciu niektórych elementów zdatnych do użytku, np. słupki, deski. Komórka stoi w tym samym miejscu co poprzednio, tj. na działce, której skarżąca jest właścicielem. Strona podniosła też, że nie wybudowała komórki od podstaw. Ponadto opisała swoja trudną sytuację finansową i podała, że nie stać jej na ponowne wysokie wydatki. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna, lecz z przyczyn innych niż wskazane w jej uzasadnieniu. W postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji w każdym wypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Nakaz rozbiórki orzeczony w trybie art. 48 bądź art. 49b Prawa budowlanego jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów tej ustawy, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Podnieść należy, iż przy rozpatrywaniu sprawy samowoli budowlanej konieczne jest przede wszystkim ustalenie, jaki charakter ma budynek, w odniesieniu do którego toczy się postępowanie, jaki był zakres robót budowlanych oraz czy roboty te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Ustalenia te są niezbędne do rozstrzygnięcia, czy wystąpiła samowola budowlana, czy też nie i postępowanie w sprawie samowoli winno ulec umorzeniu. Decyzja nakazująca rozbiórkę bez jednoznacznego ustalenia charakteru obiektu, którego dotyczy, narusza w sposób rażący przepis art. 48 Prawa budowlanego (wyrok NSA z 23.03.1999 r., IV SA 2667/98, Lex nr 46662). Organy obu instancji przypisały przedmiotowemu obiektowi budowlanemu charakter budynku gospodarczego (o konstrukcji drewnianej) i w związku z tym uznały, że zrealizowane roboty wymagały pozwolenia na budowę. Przepisy ustawy – Prawo budowlane zawierają definicję legalną budynku. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 wskazanej ustawy budynkiem jest tylko taki obiekt budowlany, który łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, a także posiada fundamenty i dach. Powyższe prowadzi do wniosku, iż (a contrario) obiekt budowlany zaprojektowany (wykonany) bez przegród zewnętrznych, fundamentów bądź bez dachu lub niezwiązany trwale z gruntem, nie odpowiada określonym w komentowanym przepisie warunkom i w związku z tym nie może być uznawany za budynek. Taki też pogląd prezentowany jest w literaturze przedmiotu (Z. Niewiadomski. Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 43). Przenosząc powyższe wnioski na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci protokołu z oględzin z [...] czerwca 2009 r. oraz dokumentacja fotograficzna, wskazuje, że będący przedmiotem postępowania budynek gospodarczy (o wymiarach 3,7 x 2,2 m), został dobudowany do istniejących, murowanych budynków gospodarczych, położonych zarówno na przedmiotowej działce, jak i na działce sąsiedniej. Jako ścianę tylną i jedną ze ścian bocznych wykorzystano ściany murowane obiektów istniejących, zaś słupy konstrukcji dachu wzdłuż ściany tylnej zakotwiono w ścianie budynku istniejącego. Powyższe oznacza, że obiekt wybudowany przez skarżącą posiada dach i dwie ściany. Przylega przy tym do dwóch murowanych budynków gospodarczych. Nie ustalono jednak, czy obiekt skarżącej jest trwale związany z gruntem oraz posiada fundamenty a więc czy spełnia wszystkie warunki, które w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego pozwalałyby uznać go za budynek. Oznacza to, że w sprawie nie ustalono charakteru zrealizowanego obiektu budowlanego. Tymczasem kwestia charakteru zrealizowanego obiektu musi być w pierwszej kolejności wyjaśniona, bowiem dopiero jej rozstrzygnięcie pozwala na ustalenie, czy zrealizowane roboty wymagały pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zamiaru ich rozpoczęcia, a w dalszej kolejności - czy zaistniała samowola budowlana. Skoro więc w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego nie wyjaśniono kwestii charakteru przedmiotowego obiektu, uznać należy, iż decyzja organu I instancji i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, bez prawidłowej oceny materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Sąd zauważa, że organy rozpatrujące niniejszą sprawę dopuściły się również innych naruszeń prawa procesowego. Organy nadzoru budowlanego nie przyznały statusu strony J.U. i wykluczyły go z postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej. W rozumieniu art. 28 k.p.a stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepisem szczególnym, który odmiennie reguluje status strony postępowania prowadzonego na podstawie Prawa budowlanego jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a więc w postępowaniu legalizacyjnym zastosowanie znajduje ogólny przepis art. 28 k.p.a. Przy ustalaniu kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym) prowadzonym zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, nie można pominąć kwestii ewentualnych skutków konkretnej samowoli budowlanej inwestora dla osób trzecich, czyli oddziaływania obiektu budowlanego (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 30.06.2009 r., II SA/Go 204/09; wyrok NSA z 21.03.2007 r., II OSK 497/06, dostępne w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z załączonej do akt administracyjnych mapy wynika, że na działce nr 3142, której współwłaścicielami są F.S. oraz Gmina, usytuowany jest budynek mieszkalny nr [...], w którym zamieszkuje zarówno skarżąca (ul. [...]), jaki i J.U. (ul. [...]), którego pismo z [...] maja 2009 r. stanowiło asumpt do wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W wyroku z 27.11.2009 r., II SA/Po 538/09 WSA w Poznaniu wyraził pogląd, z którym należy się zgodzić, że "sam fakt powiadomienia organu administracji w interesie publicznym o popełnieniu samowoli budowlanej nie może stanowić wystarczającej legitymacji do uzyskania statusu strony postępowania, jednakże zawiadomienie organu o samowoli budowlanej nie może eliminować podmiotu będącego stroną od udziału w postępowaniu w przedmiocie samowoli budowlanej. Organ administracji ma obowiązek ustalić krąg stron postępowania i nie może wykluczyć danego podmiotu z kręgu stron tylko z uwagi na to, że podmiot ten zawiadomił organ o samowoli budowlanej." Status strony postępowania administracyjnego nie wynika z uznania podmiotu za stronę, lecz z przepisów prawa materialnego. Istotną cechą przymiotu strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a jest posiadanie własnego, indywidualnego interesu prawnego opartego na konkretnym przepisie obowiązującego prawa. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. W praktyce interes prawny strony jest ustalany każdorazowo na podstawie norm prawa materialnego, które mogą znaleźć swoje zastosowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej. Prawnie chroniony interes to taki, który może być zrealizowany za pomocą decyzji administracyjnej. Musi być osobisty, indywidualny i konkretny, a nie ewentualny. Interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (wyrok WSA w Warszawie z 29.08.2007 r., IV SA/Wa 907/07, LEX nr 364765). Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z 12.07. 2007 r., I OSK 1559/06, LEX nr 385385). W świetle wyroku WSA w Poznaniu nie można więc pozbawić J.U. statusu strony postępowania tylko dlatego, że nie jest on właścicielem działki, na której została samowolnie zrealizowana inwestycja. Organy nie ustaliły, czy J.U. ma w sprawie interes prawny choćby z tego tytułu, że być może jest właścicielem nieruchomości, na której usytuowany jest któryś z murowanych budynków gospodarczych przyległych do nowo powstałego obiektu, bądź też może domagać się ochrony własnego interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego odnoszącego się do konieczności zapewnienia odpowiedniego nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zwłaszcza, że w piśmie z [...] maja 2009 r. J.U. podkreślił, że wybudowany budynek gospodarczy zasłania okno jego pokoju. Zbyt pochopne pozbawienie J.U. statusu strony postępowania jest uchybieniem proceduralnym mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ujawnione naruszenia przepisów prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Należało zatem uchylić obie decyzje wydane w tym postępowaniu, a także postanowienie PINB z [...] czerwca 2009 r., kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – pkt. I i II wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt III wynika natomiast z potrzeby uwzględnienia art. 152 tej samej ustawy. Przejmując sprawę do ponownego rozpoznania organ I instancji powinien poczynić wskazane wyżej ustalenia i jednoznacznie ustalić charakter zrealizowanego przez skarżącą obiektu, oraz ustalić, czy J.U. ma status strony postępowania.