II SA/Go 977/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. 1. Dnia 12 marca 2021 r. B.G. złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie pomocy pieniężnej przeznaczonej na naprawę dachu należącego do niej budynku gospodarczego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] organ I instancji przyznał B.G. specjalny zasiłek celowy przeznaczony na zabezpieczenie cieknącego dachu w kwocie 400,00 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Drugą decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] organ I instancji ponownie przyznał B.G. specjalny zasiłek celowy na wskazany cel w kwocie 400,00 zł. Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że z akt sprawy, w szczególności z kwestionariusza wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] marca 2021 r. oraz z oświadczenia strony z dnia [...] marca 2021 r. i dowodu potwierdzenia wypłaty emerytury przez ZUS Oddział wynika, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jej stałym źródłem dochodu jest emerytura. Dochód strony, zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2268; dalej u.p.s.) wynosi 1286,25 zł miesięcznie. Przekracza więc kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, wprowadzone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., wynoszące 701,00 zł i uprawniające do przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 u.p.s. Brak spełnienia kryterium dochodowego, uniemożliwia przyznanie stronie zasiłku celowego przewidzianego w art. 39 u.p.s. Dalej Kolegium wskazało, że stosownie do art. 41 u.p.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Podkreśliło, że głównymi przesłankami udzielenia świadczeń przewidzianych w wyżej wskazanym art. 41 u.p.s. są: przekroczenie kryterium dochodowego i wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku", przy czym organ administracji, mając na względzie ogólne zasady udzielenia wsparcia z pomocy społecznej, ma co do zasady swobodę w podjęciu decyzji odnośnie przyznania takiej pomocy i jej wysokości. Zdaniem Kolegium w sprawie wystąpił taki "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 u.p.s. Za organem I instancji Kolegium przyjęło, że wydatki strony to opłaty za: gaz - 27,50 zł, energię elektryczną - 75,00 zł, wywóz szamba - 66,67 zł, wodę - 15,00 zł, wywóz śmieci - 25,50 zł oraz podatek od nieruchomości - 41,66 zł. Łącznie miesięczne wydatki wynoszą 251,33 zł. Koszty te zwiększają się w okresie grzewczym o ok. 300 zł miesięcznie, co wiąże się z koniecznością zakupu opału (całkowity koszt zakupu opału na sezon grzewczy to ok. 2000 zł). Dodatkowo strona ponosi wydatki na zakup żywności, środków czystości i higieny osobistej, odzieży oraz koszty leczenia (wizyty lekarskie oraz leki ok. 100,00 zł miesięcznie). Kwota emerytury nie wystarcza stronie na zaspokojenie wszystkich podstawowych potrzeb i jest zbyt niska, by pokryć koszty remontu cieknącego dachu użytkowanego przez nią budynku gospodarczego o powierzchni ok. 150 m2. Budynek gospodarczy jest w bardzo złym stanie technicznym. Cieknący dach i obciążenie stropu budynku zbiornikami na wodę (ustawionymi na poddaszu), zagraża jego konstrukcji. Remont dachu, a przynajmniej jego właściwe zabezpieczenie, jest konieczne ze względów bezpieczeństwa. Sytuacja materialna strony nie pozwala na samodzielne przezwyciężenie powstałej trudności. Zachodzi więc potrzeba udzielenia stronie szczególnej pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel bytowy, jakim jest zabezpieczenie dachu użytkowanego budynku gospodarczego. Odnosząc się do przyznanej, ale kwestionowanej przez stronę wysokości pomocy, Kolegium wskazało, że organ pomocy społecznej dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi w taki sposób, aby zachować zdolność wywiązania się z ustawowo nałożonych obowiązków przez okres całego roku. Środki na pomoc społeczną muszą zabezpieczyć potrzeby związane z całym rokiem i uwzględnić wszystkich podopiecznych w tych gospodarstwach domowych, gdzie dochody rodziny są znacznie poniżej kryterium dochodowego. Plan finansowy, zgodnie z budżetem jednostki na 2021 r., na zasiłki celowe został zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej dnia 15 grudnia 2020 r., nr XXVI11/254/20 w sprawie uchwalenia budżetu Gminy na rok 2021 w wysokości 160000,00 zł. W porównaniu do roku 2020 budżet jest mniejszy o 10000,00 zł. W roku 2020 plan wykonania na zasiłki celowe, w tym specjalny zasiłek celowy, został zrealizowany w 99 %. W dacie przyznania zasiłku przez organ I instancji wykonano 38 % budżetu (najwyższe wydatki z zakresu wypłaty zasiłków celowych ponosi w okresie jesienno-zimowym). Ponadto Ośrodek ubiega się o środki finansowe na realizację zadań w ramach działania 7.1/7.5 RPO 2020. Zaplanowaną w budżecie kwotę musi w związku z tym pomniejszyć o 20% wkładu własnego przeznaczonego na projekt z Europejskiego Funduszu Społecznego. W sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby osób oczekujących na wsparcie, organ pomocy społecznej nie ma możliwości wsparcia strony w oczekiwany przez nią sposób. Z tych względów przyznana pomoc nie może być większa niż 400 zł. 2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (określanej przez stronę jako "pozew o pomoc w dofinasowaniu dachu") skarżąca wniosła o "podniesienie przyznanego zasiłku do kwoty 700 zł oraz przyznanie jej kwoty 10.000 zł na częściowe pokrycie kosztów remontu dachu. W skardze zawarła również wnioski i postulaty dotyczące zwiększenia kwoty kryterium dochodowego (do kwoty 1500 zł) i wysokości rent socjalnych (do kwoty 1499 zł). W uzasadnieniu skargi opisała swoją sytuację życiową i stan dachu, na którego naprawę domaga się pomocy. Wskazała również na - jej zadaniem - niewłaściwe postępowanie urzędników rozpatrujących jej sprawy. 3. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co ma szczególne znaczenie biorąc pod uwagę "literalne" brzmienie wniosków i żądań skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 5. Oceniając zaskarżoną decyzję w aspekcie jej legalności, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie z następujących względów. Po pierwsze, zgodnie z art. 39 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Niezbędna potrzeba życiowa to taka potrzeba, bez której osoba nie może się obejść w warunkach codziennego funkcjonowania, chodzi zatem o podstawowe, elementarne potrzeby egzystencjalnej natury, a nie o każdą, która wpłynie na ogólny dobrostan. Remont dachu budynku gospodarczego nie mieści się w tym katalogu, dlatego, niezależnie nawet od spełnienia przez stronę kryterium dochodowego (art. 8 u.p.s.), nie jest niezbędną potrzebą życiową i nie znajduje w tym przypadku zastosowania art. 39 u.p.s. 6. W związku z tym słusznie organy procedowały nad art. 41 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Treść powołanego przepisu wskazuje, że organ decydujący o przyznaniu tego zasiłku działa w warunkach uznania administracyjnego, tj. ma obowiązek rozpatrzenia indywidualnego wniosku osoby ubiegającej się o pomoc z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy, samodzielnie oceniając czy zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, będący przesłanką udzielenia jednej z form pomocy, osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Nie jest przy tym związany żądaniem wniosku i nie musi go uwzględnić, w szczególności w całości, tak jak zdaje się rozumie obowiązek organu skarżąca przyjmująca, że jej wniosek do organów pomocy społecznej obejmuje roszczenie oparte na przepisach prawa materialnego, które musi być zrealizowane (z tej zapewne przyczyny skargę nazywa pozwem, domagając się w nim nie tylko "podniesienia zasiłku do kwoty 700 zł, ale również dodatkowo kwoty 10.000 zł jako pomocy na naprawę dachu). 7. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy pojmować jako sytuację wyjątkową. Użycie sformułowania "szczególnie" oznacza, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie osoby ubiegającej się o pomoc – może nawet uzasadnionej – potrzeby udzielenia pomocy, ale muszą wystąpić nadzwyczajne okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy. Jej udzielenie musi być zatem dla osoby wnioskującej o taką pomoc czymś absolutnie niezbędnym i wyjątkowym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta winna być uzasadniona nie tylko z jej subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny. Przesłanka ta występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby ubiegającej się o świadczenie pomocy społecznej ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. m.in. wyroki NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 1363/19 i I OSK 2245/19 oraz 25 maja 2020 r., I OSK 1890/19, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie także wielokrotnie podkreślano, że zgodnie z zasadami pomocy społecznej organ przyznając świadczenie w ramach uznania administracyjnego, kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). 8. Zdaniem Sądu organy rozstrzygające w sprawie prawidłowo zebrały materiał dowodowy, ustaliły istotne w sprawie okoliczności, a następnie dokonały ich oceny w aspekcie istnienia przesłanek warunkujących możliwość przyznania określonej pomocy. W analizowanej sprawie wydanie decyzji zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, zmierzającym do przedstawienia aktualnej sytuacji życiowej skarżącej. Zarówno organ I, jak i II instancji uczynił przedmiotem analizy stan majątkowy oraz jej sytuację rodzinną i osobistą. Ustalono szczegółowo, zgodnie zresztą z oświadczeniem skarżącej, jej dochody oraz sytuację materialną i życiową, jak i zidentyfikowano potrzebę naprawy dachu konstatując, że pokrycie kosztów tej naprawy nie leży w zasięgu skarżącej. Uznając zatem szczególnie uzasadnioną potrzebę organy wykazały, że przyznana pomoc w wysokości 400 zł jest adekwatna do środków, którym dysponuje gmina w ramach puli środków przeznaczanych w danym roku na pomoc społeczną. Ta kwestia została szeroko omówiona w uzasadnieniu organu I instancji oraz decyzji Kolegium, które podkreśliło, że w roku 2021 r. budżet jednostki na zasiłki celowe wyniósł 160.000,00 zł i był mniejszy o 10.000,00 zł od poprzedniego. Kolegium zwróciło również uwagę na rodzaj i charakter potrzeby skarżącej (naprawa dachu budynku gospodarczego) w stosunku do innych, ważniejszych potrzeb osób wymagających pomocy, zwłaszcza w okresie jesienno-zimowym. Nadto, co należy szczególnie podkreślić, sama ustawa ogranicza wysokość specjalnego zasiłku celowego do kwoty nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (aktualnie 634 zł). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił ocenę organów, że przyznany zasiłek w kwocie 400 zł, jakkolwiek o wiele niższy, niż potrzeba pomocy, znajdował pełne oparcie w stanie prawnym i faktycznym sprawy. W ocenie Sądu wydające zaskarżone decyzje organy nie naruszyły ani przepisów prawa materialnego, ani procesowego i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. 9. Poza zakresem sprawy, a więc kompetencji organów i kontroli sądowej pozostają kwestie, o których mowa jest najwięcej w skardze, a więc podniesienia wysokości kryterium dochodowego, zwiększenia wysokości rent socjalnych, środków na pomoc społeczną, itd. Są to bowiem kwestie leżące w wyłącznej kompetencji prawodawcy krajowego (w zakresie materii ustawowej są nim Sejm i Senat RP; w zakresie przepisów wykonawczych - minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego) oraz, w zakresie dotyczącym budżetu gminy, prawodawcy lokalnego, czyli właściwej rady gminy (co do zasady zasiłki celowe finansowane są z budżetów gminnych, wspomaganych co najwyżej środkami z budżetu państwa). Nie jest to zatem objęte postępowaniem administracyjnym i kompetencjami organów, których decyzje podlegały kontroli w niniejszej sprawie. Z tych względów skarga, jako niezasadna, podlegała oddalaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.