II SA/Go 987/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia NSA Jan Grzęda Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi S.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013r. S.Z. zwrócił się o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką M.Z.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Wójt Gminy na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 22, art. 16a ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) art. 128 k.p.a., § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3), art. 104 k.p.a. odmówił S.Z. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na matkę M.Z.. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca S.Z. mieszka z matką M.Z., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2012 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] marca 2012 r., przy czym niepełnosprawność istnieje od lutego 2012 r. i ma charakter trwały. Z przedstawionego orzeczenia wynika, iż wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby. Zgodnie z oświadczeniem S.Z. sprawuje on opiekę nad matką. S.Z. nie pracuje i w okresie od [...] marca 2012 r. uprawniony był do świadczenia pielęgnacyjnego nad matką M.Z. na podstawie decyzji z [...] sierpnia 2012r., które to świadczenie pobierał do [...] czerwca 2013 r. S.Z. zatrudniony był do marca 1994 r. i od tego czasu nie pracował zawodowo, będąc zarejestrowanym w Powiatowym Urzędzie Pracy. Zgodnie z art. 16a ust. 1 - 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wnioskowany przez S.Z. specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osoba legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wymienione świadczenie przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623,00 zł miesięcznie. Zdaniem organu, mimo spełnienia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, niekwestionowanego faktu sprawowania przez niego opieki nad matką oraz legitymowania się przez M.Z. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wnioskodawca nie jest uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazał, iż podstawowym i koniecznym warunkiem nabycia prawa do tego świadczenia jest bowiem faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, powołując się na definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zawartą w przepisie art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S.Z., domagając się przyznania mu specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę M.Z.. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując na prawidłowość ustaleń poczynionych przez organ I instancji podkreślając, iż zasady przyznawania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego różnią się od zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż świadczenie przysługuje w przypadku rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, podczas gdy przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwe także wówczas, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie nie podejmuje zatrudnienia. Zdaniem organu odwoławczego, rezygnacja z zatrudnienia osoby, która podejmuje się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodzinny, winna nastąpić w krótkim czasie od daty wydania orzeczenia o niepełnosprawności, w rozpatrywanej sprawie należy stwierdzić, że nie ma związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez S.Z. z zatrudnienia, które ustało w 1994 r., a podjęciem się opieki nad matką. Skarżący nie spełnia wymogu do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego i nie ma w przedmiotowej sprawie możliwości przyznania stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego w oparciu o w/w przepis. Regulacja zawarta w przepisie art. 16a mogłaby znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdyby z okoliczności faktycznych sprawy wynikało bezsprzecznie, że rezygnacja z zatrudnienia może zostać zakwalifikowana jako wynik świadomego wyboru życiowego człowieka (strony). Dopiero bowiem rezygnacja z zatrudnienia umożliwia ubieganie się o uzyskanie wnioskowanego świadczenia. W ocenie składu orzekającego taka okoliczność w niniejszej sprawie bezsprzecznie nie zaistniała, a jej wystąpienie jest konieczne dla przyznania wnioskowanego w sprawie świadczenia. Faktyczne sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną (okoliczność bezsporna, podniesiona nadto przez stronę w odwołaniu) bez wystąpienia koniecznej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania tej opieki nad osobą niepełnosprawną (związek przyczynowy) zawartej w art. 16 a ust. 1 ustawy, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Kwestionując zasadność powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego wniósł S.Z. podnosząc, że zły stan zdrowia matki, która wymaga stałej opieki decydował o tym, iż w 2009r. musiał zrezygnować również z pracy w gospodarstwie rolnym brata co uniemożliwiało mu podjęcie zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze - nie znajdując podstaw do zmiany swojej decyzji wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w pełni dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga znajduje uzasadnienie. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego realizowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269, ze zm.). Pod pojęciem owej kontroli należy rozumieć porównywanie czynności organu administracji rządowej lub samorządowej z wzorcem ustanowionym przez obowiązujące normy prawne. Sąd administracyjny, w ramach postępowania wywołanego skargą, kontroluje prawidłowość zastosowanej przez organ administracji publicznej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest zaś całokształt przepisów prawa zastosowanych przez niego w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Rozpoznając skargę na akt lub czynność organu administracji publicznej sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Przedmiot kontroli w rozpoznawanej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy, odmawiająca przyznania skarżącemu S.Z. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką M.Z.. Specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi na gruncie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.) nową instytucję wprowadzoną ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). Świadczenie to uregulowane zostało w art. 16a ustawy, który zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r. Stosownie do jego treści specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z ust. 2 cyt. przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio). Pomimo tego, iż specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nową regulację, to stwierdzić należy, iż niewątpliwie nawiązuje on do poprzednio obowiązujących przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ustawy w kształcie unormowanym do 1 stycznia 2013 r. Zgodnie z treścią art. 17 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce albo ojcu, innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, bądź opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zauważyć należy, iż obydwie instytucje prawne: świadczenie pielęgnacyjne oraz specjalny zasiłek opiekuńczy wykazują wiele zbieżnych cech i niewątpliwie łączy je to, iż możliwość skorzystania z nich związana była i jest z koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe spostrzeżenie ma istotne znaczenie dla dokonania wykładni przepisów dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego w zakresie tj. odkodowania zawartych w nich przesłanek jego nabywania. Wykładnia językowa przepisu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż wprowadza on jako warunek konieczny do uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ( w rozumieniu art. art. 3 pkt 22 tej ustawy ) w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą o jakiej mowa w tym przepisie. Wskazany sposób wykładni nie może być jednak uznany za jedyny do zastosowania i warunkujący prawidłowe jego odczytanie. Celem wykładni jest bowiem odtworzenie z przepisów prawnych rzeczywistej treści zakodowanej w nich normy prawnej. Służy temu katalog zasad i reguł wykształconych przez praktykę interpretacyjną i systematyzowanych oraz objaśnianych przez naukę. Ich wspólną cechą jest rozróżnienie reguł językowych oraz reguł pozajęzykowych (reguł systemowych oraz reguł funkcjonalnych), które - w podanej kolejności – należy stosować w każdym przypadku interpretacji tekstu prawnego (szerzej M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, wydanie 5, Warszawa 2010, s. 229-230 oraz 329-343. O recepcji zasady omnia sunt intepretanda przez krajowe sądownictwo, zob. M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym [w:] System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, tom 4, Warszawa 2012, s. 143-145 oraz O. Bogucki, Wykładnia funkcjonalna w działalności najwyższych organów władzy sądowniczej, Szczecin 2011, s. 284-286). Zrozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia ( vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 kwietnia 2012 r. II SA/Go 202/12 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Stanowisko to znajduje również wsparcie przez wzgląd na funkcje sądu administracyjnego jako gwaranta praw i wolności obywatelskich. Operatywna wykładnia sądowa powinna bowiem realizować spójność aksjologiczną systemu prawa. Sąd jest zatem zobowiązany wybrać taką interpretację przepisów, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie naczelnych zasad i wartości systemu prawa, przede wszystkim zatem zasad i wartości chronionych konstytucyjnie ( tamże oraz wyroki NSA z dnia 26 marca 2010 r., l OSK 1668/09; dnia 26 kwietnia 2010 r., l OSK 61/10 oraz dnia 12 stycznia 2010 r., l OSK 1105/09; baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Taką też postawę judykatury postuluje i aprobuje doktryna (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 41-43 oraz A. Gomułowicz, Aspekt prawotwórczy sądownictwa administracyjnego, Warszawa 2008, s. 121 i n.). Zauważyć w związku z tym należy, iż w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że wśród osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne na dotychczasowych zasadach "znaczną część stanowią osoby nadużywające pomocy finansowej ze strony państwa. Zauważalna jest również postępująca tendencja do wyszukiwania przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych w swoich rodzinach jedynie w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą. Konieczne jest więc inne określenie warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, aby środki z budżetu państwa były kierowane do adresatów rzeczywiście sprawujących opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Projekt zakłada rozróżnienie podmiotowe grupy osób, na które będzie pobierane świadczenie pielęgnacyjne, a nie, jak do tej pory planowano, grup osób które świadczenie to będą pobierać. Możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać będzie osobom, które sprawują opiekę nad osobą, której niepełnosprawność powstała odpowiednio do 18 lub 25 roku życia". W świetle tego uzasadnienia uznać – zdaniem Sądu - należy, iż nowe świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego ( na zasadach określonych ostatecznie w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych ) wprowadza się w celu zrekompensowania podmiotom pobierającym świadczenie pielęgnacyjne na dotychczasowych zasadach, a nie spełniającym warunków dodanych ustawą nowelizacyjną z dnia 7 grudnia 2012 r. co powoduje, niemożność jego uzyskania na nowych warunkach. Przy czym chodzi wyłącznie o te osoby, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi takiego wsparcia. W okolicznościach niniejszej sprawy organy dokonując wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjęły, iż w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi wyłącznie w wyniku rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu niweczy cel nowelizacji i jednocześnie jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Podzielić przy tym należy wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi swoisty rodzaj wynagradzania przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem ( vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., z dnia 25 lipca 2013 r. w sprawie akt II SA/Go 550/13, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Tym samym to fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny pozostawać musi decydujący dla ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, bez względu na to czy chodzi o niepozostawanie w zatrudnieniu spowodowane rezygnacją z zatrudnienia lub rezygnacją z podjęcia zatrudnienia. Fikcją i stwarzaniem pola do nadużyć (które nowelizacja miała przecież wyeliminować) byłoby bowiem wymaganie od osoby niezatrudnionej ze względu na sprawowanie faktycznie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wyłącznie po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia tej przesłanki otrzymania świadczenia ( vide: wyrok WSA z Gdańsku z dnia 26 września 2013 r. III SA/Gd 630/13 ). Nie może bowiem umykać z pola widzenia, iż celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest w istocie rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Celu tego nie może niweczyć – prowadząc w konsekwencji do pozbawienia prawa do tego świadczenia - forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia. W ocenie Sądu orzekającego, zgodzić się należy ze stanowiskiem WSA w Gdańsku, wyrażonym w powołanym wyroku, iż "nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zdaniem Sądu, dokonując interpretacji treści art. 16a ustawy należy wziąć także pod uwagę dotychczasowe poglądy orzecznictwa sądowoadministacyjnego wyrażane na gruncie art. 17 ustawy, o treści obowiązującej przed 1 stycznia 2013 r., czyli dotyczące poprzednio obowiązujących regulacji w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Wypracowane na gruncie dotychczasowych przepisów, dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, sposoby wykładni przepisów regulujących zasady uzyskania prawa do tego świadczenia wydają się być również aktualne w procesie wykładni przepisów dotyczących specjalnego świadczenia opiekuńczego, skoro celem obydwu świadczeń (tj. świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego) jest wsparcie finansowe (rekompensata) Państwa wobec osób, które - z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność - nie pozostają w zatrudnieniu lub nie wykonują innej pracy zarobkowej. W tej mierze wskazać należy, iż orzecznictwo sądów administracyjnych na tle stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 stycznia 2013 r. stwarzało możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07, LEX nr 501328). Zauważyć w związku tym należy, że ustawodawca wprowadzając od dnia 1 stycznia 2013 r. obok świadczenia pielęgnacyjnego specjalny zasiłek opiekuńczy (w którym to dla osoby podejmującej się opieki ustalił wymóg jedynie rezygnacji z zatrudnienia – art. 16a ust. 1 ustawy), jednocześnie – w art. 16a ust. 8 ustawy – enumeratywnie określił przypadki (podmioty), w których specjalny zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Gdyby zatem wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie uczyniłby w tym przepisie (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., II SA/Go 550/13). Zdaniem Sądu przyjąć należy, że tak jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, tak samo w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego, osoba zarejestrowana w urzędzie pracy ma prawo ubiegać się o przyznanie tego świadczenia. Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy wykładać szeroko, tj. mając na uwadze realia, w których znajduje się osoba bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy. "Bezrobotnym" – zgodnie z definicją legalną określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 674) – jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, którą cechuje zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. W tej sytuacji należy przyjąć, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna ubiegając się o przyznanie omawianego świadczenia – będąc zdolna do pracy - rezygnuje ze stanu gotowości do pracy, a zatem pozbawia się możliwości uzyskania i wykonywania pracy. Potwierdza to analiza przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, z którego jasno wynika, że uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego pozbawia osobę zarejestrowaną jako bezrobotna tego statusu, a w konsekwencji pozbawia taką osobę uzyskania za pośrednictwem urzędu pracy zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), co należy w takim przypadku utożsamić z pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym posłużył się ustawodawca w art. 16a ust. 1 ustawy. Należy mieć bowiem na uwadze to, że skutki wyłączenia możliwości uzyskania zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i skutki podjęcia samodzielnej decyzji o rezygnacji z zatrudnienia, z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, są w istocie takie same – oznacza to bowiem, że dana osoba nie wykonuje pracy zawodowej, gdyż czas ten poświęca opiece nad osobą niepełnosprawną. Organy obu instancji przyjęły, że skarżący S.Z. był zatrudniony do dnia [...] marca 1994 r., oraz w okresach od [...].01.1997 r. do [...].03.1997 r. i od [...].03.2009 r. do [...].03.2012 r. był zarejestrowany jako osoba bezrobotna i od tego czasu nie podejmował żadnego zatrudnienia, a nadto z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że u matki wnioskodawcy M.Z. niepełnosprawność w stopniu znacznym, powodująca konieczność stałej opieki innej osoby ustalona jest od [...] marca 2012 r., zatem w takiej sytuacji nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Innymi słowy, pomimo ustalenia w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, że skarżący już od dłuższego czasu stale opiekuje się matką, a osoba ta posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, to wobec nie pozostawania w zatrudnieniu lub nie wykonywania innej pracy zarobkowej, brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżący rezygnuje z ww. form aktywności zawodowej w celu konieczności sprawowania stałej opieki nad matką. Należy zaakcentować, iż istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, tak zresztą jak i świadczenia pielęgnacyjnego, jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1411/06, Lex Polonica nr 2573582). Zatem - w toku postępowania administracyjnego o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego - organ powinien ustalić, czy strona występująca z żądaniem przyznania jej świadczenia znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zostałaby jej zaoferowana praca, to byłaby gotowa do jej podjęcia. Przywołać w związku z tym należy definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia gdyby dysponował on ofertami pracy. To potencjalne zatrudnienie nie jest jednak tożsame z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Tym samym nie można uznać, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 516/13). Pogląd organów obydwu instancji, iż rezygnacja z zatrudnienia osoby, która podejmuje się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodzinny, winna nastąpić w krótkim czasie od daty wydania orzeczenia o niepełnosprawności jest wadliwy. Dlatego wyprowadzony przez organy z tego wniosek, że w przypadku S.Z. należało stwierdzić, iż nie ma związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a podjęciem się opieki nad matką, nie może się ostać. Wyjaśnić także należy, iż specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu, m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Skarżący jako syn jest osobą zobowiązaną do alimentacji na rzecz swojej niepełnosprawnej matki, a w niespornym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy sprawowania opieki nad matką (całkowita niepełnosprawność wymagająca całodobowej opieki) nie da się pogodzić z pracą zawodową. W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od niego, aby podjął po dacie, kiedy matka stała się osobą niepełnosprawną wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby pracę, a następnie z niej zrezygnował, by ową opiekę sprawować i w ten to sposób skutecznie uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dokonując powyżej omówionej wykładni przepisów regulujących od 1 stycznia 2013r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego zauważyć końcowo należy, iż wynikający z projektu cel ustawy nowelizacyjnej (wyeliminowanie spośród świadczeniobiorców osób nadużywających pomocy finansowej ze strony państwa przez wyszukiwanie w swoich rodzinach niepełnosprawnych jedynie w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą) może być w stosunku to takiej grupy podmiotów zrealizowany na gruncie nowych regulacji przez wdrożenie przewidzianych w ustawie mechanizmów kontroli. prowadzono niezbędne procedury umożliwiające organom właściwym w sprawach świadczeń rodzinnych weryfikację przyznanego prawa do świadczenia pielęgnicy. W wyniku dokonanych zmian przewidziana została w ustawie możliwość aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego po upływie 6 miesięcy oraz w każdej innej sytuacji gdy wystąpią wątpliwości co do spełnienia przesłanek warunkujących prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 24 ust. 4 f ustawy o świadczeniach rodzinnych ). Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż organy obu instancji – kierując się jedynie wykładnią językową, która nie pozwala na prawidłowe odczytanie rzeczywistej normy prawnej zawartej w przepisie art., 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - błędnie uznały, iż skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką będącą osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponownie rozpoznając sprawę organy, mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie. Ustalając okoliczność sprawowania przez wnioskodawcę opieki nad matką, będącą osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, uznają, iż wyczerpały zakres niezbędnego w okolicznościach sprawy postępowania wyjaśniającego. Mając na uwadze powyższe zważania Sąd działając w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał wobec braku wniosku skarżącego w tym przedmiocie.