II SA/Go 996/21

Dnia 17 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B. Sp. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej p o s t a n a w i a : odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. B. Spółka jawna, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej wraz z niezbędną infrastrukturą przy ul. [...]. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek Spółka podniosła, iż skutkiem realizacji powyższej inwestycji będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Konsekwencją zaskarżonej decyzji będzie m.in. wywłaszczenie nieruchomości i ustalenie odszkodowania z tego tytułu. Przedmiotem operatu szacunkowego oraz decyzji organu nie może być jednak ewentualna utrata dochodów i spodziewanych zysków. Tym samym zamiar właściciela co do długoletniego korzystania z nieruchomości w konkretny sposób i czerpania określonych zysków pozostaje poza zasadami ustalania odszkodowania przewidzianymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nie prowadzi bowiem do wyrównania szkody faktycznie doznanej w indywidualnym majątku, lecz z założenia stanowi odpowiednik wartości rynkowej wywłaszczonego prawa do nieruchomości. W przypadku braku wstrzymania wykonania decyzji oraz rozpoczęcia realizacji inwestycji (budowa zjazdu), a także w razie uwzględnienia skargi, strona skarżąca nie będzie nie będzie dysponować żadnym środkiem prawnym umożliwiającym restytucję stanu sprzed wydania decyzji, a przyznane odszkodowanie nie będzie uwzględniało wartości ewentualnych dochodów i spodziewanych zysków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji okazał się niezasadny. Stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej w skrócie p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji lub postanowienia, w całości lub w części, może postanowić organ, który wydał decyzję lub postanowienie, działając z urzędu lub na wniosek strony skarżącej, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 2 p.p.s.a.). W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. również sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363). Wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie wyłącza co do zasady możliwości wstrzymania jej wykonania, gdyż brak jest w tym zakresie szczególnych przepisów. Niemniej jednak rozwiązania prawne przyjęte w powołanej ustawie mają na celu zapewnienie szybkiego przebiegu inwestycji drogowej. Realizuje się to m.in. poprzez uproszczenie procedur administracyjnych, możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, obowiązek rozpatrzenia odwołania w terminie do 14 dni, a skargi do sądu administracyjnego w terminie 2 miesięcy. Mechanizmy przewidziane w powołanej ustawie w celu szybkiej i skutecznej realizacji inwestycji drogowej w sposób istotny ograniczają także możliwość udzielenia ochrony tymczasowej poprzez bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony wnoszącej o wstrzymanie omawianego rozstrzygnięcia (por. postanowienia NSA z 18 grudnia 2014 r., II OZ 1356/14; z 31 stycznia 2013 r., II OZ 42/13). Wobec powyższego argumenty podniesione we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w oparciu o specustawę oraz w zażaleniu na postanowienie o odmowie wstrzymania powinny być szczególnie przekonujące, rzetelne i wiarygodne. Należy również mieć na uwadze, że rozstrzygnięcia dotyczące realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ze swej natury zmieniają stan rzeczy i mogą spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków, jednakże skutki te należy szczegółowo uzasadnić oraz wykazać wystąpienie ich w stosunku do składającego dany wniosek. Istotną kwestią jest również i to, że zarówno pojęcie "znacznej szkody" jak i pojęcie "trudnych do odwrócenia skutków" nie odnosi się jedynie do strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, ale również do interesu innych uczestników postępowania oraz interesu publicznego. Sąd powinien wyważyć interesy stron oraz interes publiczny, oceniając, który z tych interesów jest ważniejszy i bardziej zasługuje na uwzględnienie (por. postanowienie NSA z 12 czerwca 2008 r., II OZ 588/08). Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca podnosząc argumentację co do ewentualnej straty finansowej w postaci utraty dochodów i spodziewanych zysków, nie poparła jej stosownymi dokumentami konkretyzującymi rozmiar uszczerbku finansowego. Okoliczności takie nie wynikają również z akt administracyjnych sprawy. W aktach tych znajdują się wprawdzie załączone do odwołania kserokopie umów najmu nieruchomości stanowiącej własność skarżącej (położonej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, a częściowo nią objętej), jak również faktury VAT wystawione w związku z należnościami wynikającymi z tych umów, jednakże dokumenty te zostały nie tylko zanonimizowane, ale usunięto również wszelkie kwoty pieniężne wykazane na tych dokumentach. Argumentacja, że wykonanie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji przełoży się na znaczny spadek ich dochodów, bez dostarczenia bardziej szczegółowych informacji oraz danych, była zatem trudna do zweryfikowania. Nie mniej istotny jest fakt, że podniesiona na poparcie wniosku argumentacja dotycząca ewentualnej utraty dochodów i spodziewanych zysków w perspektywie długoletniego korzystania z nieruchomości oraz ewentualnego nieuwzględnienia ich w ramach odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości, odnosi się w istocie nie do czasowego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ale do zezwolenia na realizację planowanej inwestycji w ogóle, a także do jej ewentualnych skutków prawnych. Hipotetyczny charakter niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej Spółce szkody wynika bowiem zasadniczo z przyjętej przez skarżącą oceny przyszłych, negatywnych skutków inwestycji, mających wystąpić po jej zrealizowaniu. Okoliczności te nie mają związku z prawidłowo rozumianymi przesłankami zapewnienia stronie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jeżeli się zauważy, że jej skutki nie wykraczają poza okres postępowania sądowoadministracyjnego, którego celem jest ustalenie prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, co wynika z treści art. 61 § 6 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z 28 października 2020 r., II OZ 871/20, a także z 7 września 2016 r., II OZ 1002/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Udzielenie skarżącej Spółce tymczasowej ochrony prawnej w postaci uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji – wobec sygnalizowanej ewentualnej utraty dochodów i spodziewanych zysków w perspektywie przyszłego, długoletniego korzystania z nieruchomości – byłoby w gruncie rzeczy bezprzedmiotowe również ze względu na nieodległy termin rozpoznania niniejszej sprawy co do istoty. Przepis art. 11g ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przewiduje bowiem, iż odwołanie strony od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się w terminie 30 dni, a skargę do sądu administracyjnego w terminie dwóch miesięcy, przy czym w niniejszej sprawie ten ostatni termin biegnie od daty uzupełnienia braków formalnych skargi, co nastąpiło dnia 8 grudnia 2021 r. (por. postanowienie NSA z 21 lipca 2011 r., II OPP 20/11). W konsekwencji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.