II SAB/Go 103/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. M.O. (dalej: "skarżąca"), pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Wójta Gminy (dalej: "Wójt" lub "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze zarzucono Wójtowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] marca 2023 r. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w dniu 27 marca 2023 r. złożyła do Urzędu Gminy, na biuro podawcze, siedem wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w tym o treści: "W związku z brakiem udzielenia odpowiedzi na Sesji Rady Gminy w dniu [...].03.2023 r., jak również z sugestią Pani Skarbnik J.A. – K. działając na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jako Radna Gminy, niniejszym wnoszę o udzielenie odpowiedzi, czy Gmina jako organ podatkowy może reklamować firmę świadczącą na jej rzecz usługi doradztwa podatkowego. Niniejsza informacja jest mi potrzebna do prawidłowego wykonywania mandatu radnego". Skarżąca zaznaczyła, że jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wnioskowała o udzielenie pisemnej odpowiedzi oraz kserokopię dokumentów. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. To czyni skargę zasadną i konieczną. Odpowiadając na skargę Wójt wniósł o jej odrzucenie. Organ wskazał, że jak wynika z akt dot. wniosków skarżącej z dnia [...] marca 2023 r. (data wpływu do Urzędu: 28 marca 2023 r.), jak i z treści samej skargi, skarżąca nigdy nie domagała się udzielenia informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. Treść wniosków nie pozostawia wątpliwości, że ich podstawą nie jest art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p., lecz wyraźnie wskazany art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 40, dalej: "u.s.g."). Brak wątpliwości co do podstawy prawnej wniosków po stronie organu wynika z faktu, że skarżąca jest radną Rady Gminy, a ponadto od kilku lub kilkunastu lat składa corocznie dziesiątki wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w których wyraźnie wskazuje podstawę prawną z u.d.i.p. Tak więc, gdyby skarżąca oczekiwała odpowiedzi w trybie dostępu do informacji publicznej to powołałaby się na tę właśnie ustawę, tak jak czyniła to dziesiątki razy w latach ubiegłych. W tym wypadku skarżąca wprost wskazała art. 24 ust. 2 u.s.g., co nie wzbudziło wątpliwości organu co do treści wniosku, ponieważ jak wskazano wyżej skarżąca jest radną Rady Gminy, a w związku z tym przysługują jej kompetencje określone w art. 24 ust. 2 u.s.g. Jedynie gdyby skarżąca nie wskazała żadnej podstawy prawnej to zachodziłaby konieczność ustalenia tej podstawy po stronie organu, nie wykluczając w tym zakresie zwrócenia się do samej skarżącej o wyjaśnienia. Jednak skarżąca wprost wskazała podstawę prawną swoich wniosków. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.g., w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. U.s.g. nie określa w jaki sposób ww. prawo ma być realizowane, pozostawiając tę materie statutom poszczególnych gmin lub przyjętej w tych gminach praktyce. W tym też względzie, ewentualna odmowa udostępnienia przez wójta informacji żądanych przez radnego w trybie art. 24 ust. 2 u.s.g. nie następuje poprzez wydanie konkretnego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że nieudzielenie żądanych na podstawie art. 24 ust. 2 u.s.g. informacji przez Wójta nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") i skarga w tym zakresie powinna być odrzucona. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych "Odmowa udostępnienia przez wójta informacji żądanych przez radnego w trybie art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie została poddana kognicji sadów administracyjnych" (postanowienie WSA w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 293/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto, w myśl § 2 tego przepisu sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jak wynika z akt sprawy skarżąca w dniu 27 marca 2023 r. – powołując się na treść art. 24 ust. 2 u.s.g. - zwróciła się do Wójta z wnioskiem o udostępnienie informacji o treści: "W związku z brakiem udzielenia odpowiedzi na Sesji Rady Gminy w dniu [...].03.2023 r., jak również z sugestią Pani Skarbnik J.A. – K. działając na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jako Radna Gminy, niniejszym wnoszę o udzielenie odpowiedzi, czy Gmina jako organ podatkowy może reklamować firmę świadczącą na jej rzecz usługi doradztwa podatkowego. Niniejsza informacja jest mi potrzebna do prawidłowego wykonywania mandatu radnego". Co do zasady postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Ustawa nie przewiduje także jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 111/17, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA). Przepisy u.d.i.p. (art. 10 ust. 2) wprowadzają zatem minimum formalizmu, jednakże, we wspomnianym wyżej wniosku skarżąca ani razu nie zaznaczyła, że żąda od organu odpowiedzi w trybie u.d.i.p. Przeciwnie, z treści wniosku skarżącej wynika, że jej żądanie, dotyczące kwestii reklamowania przez gminę firmy świadczącej na jej rzecz usługi doradztwa podatkowego, nie zostało złożone w trybie u.d.i.p., lecz na podstawie art. 24 ust. 2 u.s.g. Przepis ten stanowi, że w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Zgodnie natomiast z ust. 3 i 6 ww. przepisu, w sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować zapytania i interpelacje do wójta, który ma obowiązek udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania. Wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2023 r. nie sposób zakwalifikować jako podania o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ nie spełnia podstawowego warunku podania o udostępnienie informacji publicznej czyli żądania udzielenia takiej informacji. Skarżąca w żaden sposób nie wskazywała, że składa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz dopiero w skardze do Sądu powołała się na art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skoro zatem we wniosku z dnia [...] marca 2023 r. skarżąca jako podstawę prawną swego działania wskazała art. 24 ust. 2 u.s.g., wyjaśniając przy tym, że informacja ta jest jej potrzebna do prawidłowego wykonywania mandatu radnego, uznać należało, że skarżąca działała w powołaniu na przepisy u.s.g. Intencją skarżącej nie było zatem uruchomienie procedury z u.d.i.p., lecz skorzystanie z uprawnień jakie u.s.g. przyznała radnym w przepisie art. 24 ust. 2 u.s.g. Dlatego organ nie miał obowiązku ustosunkowywać się do pisma skarżącej jako wniosku o udzielenie jej informacji publicznej, bo nie mógł on zostać uznany za taki wniosek. Nie można zatem zarzucić organowi jakiejkolwiek bezczynności w realizacji wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej w trybie przewidzianym w u.d.i.p., bo takiego wniosku w sprawie nie złożono (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1187/16, CBOSA). Przyjęcie stanowiska, że zmiana trybu żądania informacji może nastąpić na etapie skargi do sądu administracyjnego byłoby ewidentnym pogwałceniem zasad dostępu do informacji publicznej i sytuacji podmiotu zobowiązanego do udostępnienia tej informacji (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 186/20, CBOSA) Z tych względów skarga jego niezasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.