II SAB/Go 159/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Z.M. i J.M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki budynku I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy wszczętej zawiadomieniem z dnia [...] r., znak [...], w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z.M. i J.M. pismem z [...] sierpnia 2016 r. wnieśli skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w sprawie wydania nakazu rozbiórki budynku położonego na działce nr ewid. [...]. W skardze skarżący wskazali, że budynek znajdujący się na ww. działce, której właścicielem jest P.K.T., ścianą tylną posadowiony jest na murze ogrodzeniowym oddzielającym działkę skarżących nr ewid. [...] od działki nr ewid. [...]. Budynek ten łącznie z kotłownią, zdaniem skarżących, wybudowany został niezgodnie z prawem budowlanym. Dowodem samowoli budowlanej jest pismo Urzędu Miejskiego z [...] lutego 2015 r., z którego wynika, że właściciel działki nr [...] nie posiada dokumentacji technicznej budynku, w tym pozwolenia na budowę. Skarżący wskazali, że PINB "przeciąga całą procedurę w czas", pomimo wielu monitów skierowanych do niego jak i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB). Organ II instancji postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] uznał zażalenie skarżących na bezczynność PINB za uzasadnione i wyznaczył temu organowi 30-dniowy termin do załatwienia sprawy. PINB nie załatwił jednak sprawy. Odpowiadając na skargę PINB wyjaśnił, że z informacji uzyskanych od mieszkańców wsi [...] oraz byłych pracowników byłej Spółdzielni [...] wynika, że budynek na działce nr ewid. [...], w którym dokonano zmiany sposobu użytkowania, został wybudowany przez Spółdzielnię na przełomie lat 1972-1979 jako budynek biurowy. [...] października 2006r. P.K.T. zgłosił zmianę sposobu użytkowania budynku administracyjno-biurowego na cele mieszkalne w Starostwie Powiatowym. [...] listopada 2006 r. Starostwo Powiatowe skutecznie przyjęło zgłoszenie P.K.T. na zmianę sposobu użytkowania budynku administracyjno-biurowego na funkcję mieszkalną i lokal mieszkalny. [...] grudnia 2006 r. Starosta wydał zaświadczenie nr [...] o samodzielności lokalu mieszkalnego położonego na działce nr ewid. [...].[...] grudnia 2006 r. Urząd Miejski nadał numer porządkowy dla nieruchomości lokalowej położonej w budynku na działce nr [...]. PINB zaznaczył, że odnośnie podnoszonej przez skarżących kwestii szamba pod budynkiem mieszkalnym nr 50, wyjaśniono im, że szamba tego pod budynkiem nie ma. Z dotychczasowych ustaleń wynika, że w latach 80-tych była właścicielka budynki – Pani P., wykonała nielegalnie na sąsiedniej działce nr [...] szambo. Służyło ono Pani P. ale zostało zlikwidowane (odcięto przyłącze kanalizacyjne). PINB wskazał także, że [...] lipca 2015 r. została zawarta ugoda notarialna pomiędzy Państwem M. a J.K. – pełnomocnikiem P.K., na podstawie której J.K. zobowiązał się do 13 sierpnia 2017r. rozebrać w całości część budynku mieszkalnego. PINB na podstawie tej ugody zawiesił postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również orzekanie w przedmiocie bezczynności organów lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a. ). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; bądź gdy tryb określony w art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a. - skarżący przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa. Z treści powyższych regulacji wynika zatem, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżący, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnili wymogu wyczerpania środków zaskarżenia - składając (pismem z [...] lutego 2016 r.) w trybie art. 37 § 1 K.p.a., do WINB zażalenie, w którym w sposób jednoznaczny wskazywali na niezałatwienie sprawy w terminie przez PINB. Zażalenie to zostało rozpoznane przez WINB. Stosownie do powyższego, stwierdzić należało, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., podlega merytorycznej ocenie. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi, podkreślić należy, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność PINB. W związku z tym wskazać trzeba, że przepisy nie określają na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia zgodzić należy się z powszechnie prezentowanym poglądem, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, odnotować w pierwszym rzędzie trzeba, że sprawa związana z zarzucaną PINB bezczynnością rozpoczęła się od złożenia przez skarżących wniosku z [...] marca 2014 r., w którym zwrócili się do PINB z żądaniem wydania nakazu rozbiórki budynku na działce nr ewid. [...]. Pismem z [...] marca 2015 r. nr [...] PINB zawiadomił strony, że z dniem [...] marca 2015 r. zostało wszczęte na wniosek skarżących postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego powstałego w wyniku przebudowy budynku administracyjnego po byłej siedzibie Spółdzielni [...], usytuowanego w miejscowości [...] na działce nr ewid. [...]. [...] marca 2015 r. i [...] czerwca 2015 r. dokonano oględzin na działce nr [...].[...] lipca skarżący zawarli z P.K.T. (którego reprezentował ojciec – J.K.) ugodę przez notariuszem w której J.K. zobowiązał się m.in. do 13 sierpnia 2017 r. rozebrać w całości część budynku mieszkalnego. Postanowieniem z [...] lipca 2015 r. PINB zawiesił postępowanie dotyczące samowoli budowlanej z uwagi na zawarcie ugody. Pismem z [...] listopada 2015 r. skarżący poinformowali inwestora oraz PINB, że zrywają zawartą ugodę a pismem z [...] grudnia 2015 r. wnieśli o podjęcie zawieszonego postępowania. Wniosku tego PINB nie rozpoznał. Biorąc pod uwagę przedstawiony tok postępowania i jednocześnie odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego bezczynności organu, celowe jest powtórzenie, że instytucja skargi na bezczynność ma za zadanie doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Podkreślić należy, że w trybie wskazanego art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach. Sprawę związaną z zarzucaną przez skarżących bezczynnością należało zatem ocenić od momentu wszczęcia postępowania tj. od 12 marca 2015 r. Od tego momentu organ nie załatwił sprawy. Organ prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji. Organ zawiesił postępowanie z uwagi na zawarcie ugody notarialnej. Ugoda ta jednak ma charakter cywilnoprawny a zatem skutki wywiera wyłącznie w sferze prawa cywilnego. Tym samym nie mogła stanowić przesłanki zawieszenia postępowania z powołaniem się na art. 98 § 1 K.p.a. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał PINB do załatwienia sprawy wszczętej zawiadomieniem z [...] marca 2015 r. znak: [...], w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Oceniając z kolei charakter stwierdzonej bezczynności, Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym - stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł w punkcie II wyroku. W tym zakresie, uwzględniając poglądy prezentowane w orzecznictwie, Sąd przyjął, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z 27 czerwca 2013 r., III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu bezczynność PINB nie miała charakteru rażącego. Organowi w tym zakresie nie można przypisać żadnej złej woli, gdyż do bezczynności doszło z uwagi na jego błędnie dokonaną wykładnię prawa. O kosztach postępowania Sad orzekł jak w punkcie III na podstawie art. 200 p.p.s.a, zgodnie, z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do tych kosztów zaliczono uiszczony przez skarżących na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) wpis w wysokości 100 zł.