II SAB/Go 186/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi R.A. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego do załatwienia pkt 1 wniosku skarżącego R.A. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Dyrektor Zakładu Karnego dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokat A.G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych wraz z należną stawką podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Wnioskiem z dnia [...] marca 2021 r. R.A. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego o udostępnienie informacji publicznej w formie: 1. kopii dokumentacji w postaci homologacji lub certyfikatów sprzętu stomatologicznego użytkowanego w Zakładzie Karnym, wymienionego w przedmiotowym wniosku, 2. wyszczególnienia sprzętu i testów wykorzystywanych w tutejszej jednostce penitencjarnej do badań na obecność w organizmie alkoholu, środka odurzającego lub substancji psychotropowej - podając ich pełną nazwę. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] marca 2021 r. Dyrektor Zakładu Karnego w zakresie pkt.1 poinformował skarżącego, iż żądana kopia homologacji lub certyfikatów nie stanowi informacji publicznej. Natomiast w pozostałym zakresie wniosku organ poinformował, że w Zakładzie Karnym do badania na obecność alkoholu w wydychanym powietrzu wykorzystywane są urządzenia "Lion AlcoBlow" oraz "AlkohitX100". Z kolei do badań na obecność w organizmie środków odurzających lub substancji psychotropowych wykorzystywane są głównie narkotestery firmy "Nal von Mindem" typu "Drug-screen Multi 2", "Drug-screen Multi 6", "Drugscreen Multi 5R" oraz "MDPV 500". Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. R.A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w zakresie udostępnienia informacji publicznej objętej m.in. wnioskiem z dnia [...] marca 2021 r., zarzucając naruszenie przepisów normujących dostęp do informacji publicznej oraz wnosząc o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o wymierzenie organowi grzywny, o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, a także o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Nadto organ podniósł, że skarżący, jako osoba niezadowolona z decyzji Komisji Penitencjarnej Zakładu Karnego, wnosząc liczne pisma o udzielenie mu żądanych informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, chce jedynie zaspokoić swoje indywidualne, prywatne potrzeby. W ocenie Dyrektora działanie strony stanowi nadużycie prawa do uzyskania informacji publicznej, bowiem zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście 1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji). 2. wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych, 3. wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji. Zarządzeniem z dnia 23 września 2021 r. skargi R.A. zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. zostały rozdzielone w ten sposób, iż przedmiot rozpoznania w sprawie niniejszej stanowi skarga na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem datowanym na [...] marca 2021 r., natomiast skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z pozostałymi wnioskami wymienionymi w tym piśmie będą podlegać odrębnemu rozpoznaniu. Pismem procesowym z dnia [...] listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącego wyznaczony na podstawie postanowienia z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SPP/Go 60/21, podtrzymał dotychczasowego stanowisko skarżącego. Pełnomocnik nie zakwestionował faktu udzielenia przez organ odpowiedzi. W ocenie pełnomocnika informacje przekazane przez Dyrektora Zakładu Karnego nie stanowią odpowiedzi na wniosek strony z [...] marca 2021 r. o udzielenia informacji publicznej. Nadto zdaniem pełnomocnika organ w zakresie wyszczególnienia sprzętów i testów powinien wymienić te sprzęty i testy w katalogu zamkniętym, nie zaś ograniczać się do wymiany głównie wykorzystywanych sprzętów i testów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). W przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany, może dokonać następujących działań: udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Jednocześnie w tym miejscu należy wyjaśnić, że prawo do informacji publicznej, nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., I OSK 2685/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że nie jest rolą sądu administracyjnego, w przypadku skargi na bezczynność w sprawie kontrolowanej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nakazanie adresatowi w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek. To na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd, bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie - poprzez udzielenie całości wnioskowanej informacji, poprzez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, względnie poprzez udzielenie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremuś z rodzajów wymienionych zachowań, oddala skargę. W przypadku odpowiedzi negatywnej – zobowiązuje adresata wniosku do jego załatwienia, nie wskazując w jaki sposób ma to zostać dokonane (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 1111/18, CBOSA). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi R.A. uczynił bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Nadto zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Należy wskazać, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d u.d.i.p.). Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. Dyrektor Zakładu Karnego należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej. Sąd uznał, iż wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2021 r. w zakresie żądania przedstawionego w pkt 1 tegoż wniosku dotyczył informacji mającej walor informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Informację publiczną stanowi bowiem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wskazać trzeba, że dokumentacja w postaci homologacji (certyfikatów) dotyczy sprzętu stomatologicznego który jest wykorzystywany przez Zakład Karny, a zatem niewątpliwie służy do realizacji jego zadań o charakterze publicznym. Są to informacje dotyczące funkcjonowania zakładu karnego, a więc stanowiące informację publiczną (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia: 5 grudnia 2018 r., II SA/PO 485/18, 13 lipca 2021 r., II SAB/Po 19/21, CBOSA). Zdaniem Sądu organ zgodnie z żądaniem udzielił skarżącemu informacji w zakresie pkt 2 wniosku. Organ poinformował skarżącego, że w Zakładzie Karnym do badania na obecność alkoholu w wydychanym powietrzu wykorzystywane są urządzenia "Lion AlcoBlow" oraz "AlkohitX100". Z kolei do badań na obecność w organizmie środków odurzających lub substancji psychotropowych wykorzystywane są głównie narkotestery firmy "Nal von Mindem" typu "Drug-screen Multi 2", "Drug-screen Multi 6", "Drugscreen Multi 5R" oraz "MDPV 500". Nie można zatem stwierdzić, że jest to informacja niepełna. Należy zatem uznać, że organ nie udzielił skarżącemu informacji publicznej w pełnym zakresie (pkt 1 wniosku) Oznacza to, że organ pozostaje w tym zakresie w bezczynności. Zarówno bowiem udzielenie informacji niepełnej, jak i niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z 2 czerwca 2015 r., I OSK 1513/14, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 marca 2021 r., II SA/Bk 18/21 CBOSA). Stan bezczynności organu nie ustał po wniesieniu skargi, ani na dzień orzekania. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Dyrektora Zakładu Karnego do załatwienia pkt 1 wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Odnośnie żądania sformułowanego w pkt 2 wniosku skarga została oddalona (pkt III sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie była jednak rażąca. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, CBOSA). W ocenie Sądu, nierozpatrzenie wniosku skarżącego aczkolwiek częściowo w sposób niezgodny z przepisami u.d.i.p., nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa. Działania organu nie mają charakteru celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Z tych względów Sąd nie znalazł podstaw uzasadniających wymierzenie organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.), jak również uwzględnienia żądania zasądzenia kosztów postępowania (skarżący nie poniósł kosztów postępowania – art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.) i dlatego skarga w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. została oddalona (pkt III sentencji wyroku). Przyznając na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu dla strony skarżącej wynagrodzenie Sąd miał na uwadze art. 250 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 18).