II SAB/Go 19/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Z.P. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza [...] do załatwienia wniosku skarżącego Z.P. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, II. stwierdza, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego Z.P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem datowanym na [...] r. złożonym pocztą elektroniczną, Z.P. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, jakie podmioty gospodarcze i osoby fizyczne SA członkami Gminnej Spółki Wodnej [...], a także kiedy została założona w/w Gminna Spółka Wodna [...] i na jakim terenie działa. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] r. Burmistrz [...] poinformował wnioskodawcę, iż zgodnie z art. 441 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm., dalej p.w.): 1) spółki wodne oraz związki wałowe są niepublicznymi formami organizacyjnymi, które nie działają w celu osiągnięcia zysku, zrzeszają osoby fizyczne lub prawne na zasadzie dobrowolności i mają na celu zaspokajanie wskazanych przepisami ustawy potrzeb w zakresie gospodarowania wodami. 2) spółki wodne, zapewniając zaspokojenie potrzeb zrzeszonych w nich osób w zakresie gospodarowania wodami, mogą podejmować prowadzenie działalności umożliwiającej osiągnięcie zysku netto, który przeznacza się wyłącznie na cele statutowe spółki wodnej. W związku z powyższym, jako podmioty niepubliczne, nie podlegają obowiązkowi udzielenia informacji publicznych. Odnosząc się do zapytania o listę członków organ poinformował wnioskodawcę, iż lista członków stanowi dane osobowe należące do sfery życia prywatnego. Uwzględniając to, że prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, przyjąć należy, że w odniesieniu do osoby fizycznej udostępnianie danych osobowych powinno się ograniczyć tylko do tego, co z mocy ustawy będzie uznane za jawne. W przepisach Prawa wodnego brak jest przepisu, z którego wynikałoby, że informacja o członkach spółki wodnej jest informacją jawną. Ponadto Gminna Spółka Wodna [...] powstała w roku [...]. Zrzesza [...] członków, a jej terenem działania jest obszar gminy [...]. Powyższe pismo zostało doręczone wnioskodawcy dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. Z.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] r., zarzucając m.in. w jej treści naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej na wniosek, a także przepisów ustawy z dnia 6 wrzesnia 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.). W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie wskazując m.in., iż pismem z dnia [...] r. odniósł się do pisma wnioskodawcy, podając wyczerpująco informacje dotyczące daty powstania spółki, liczby członków oraz terenu działania, jednocześnie wskazując, że zgodnie z art. 441 ust. 1 p.w. spółki wodne oraz związki wałowe są niepublicznymi formami organizacyjnymi, więc informacje dotyczące spółek wodnych nie stanowiącą informacji publicznej i w związku z tym nie zostaną podane w żądanym zakresie. Członkowie gminnej spółki wodnej nie są osobami pełniącymi funkcję publiczną i dane tych osób jako osób nie pełniących funkcji publicznych nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. W konsekwencji do zarzucanej bezczynności w niniejszej sprawie nie doszło. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. Skarżący, kierując pod adresem organu wniosek z dnia [...] r., wniósł o udostępnienie informacji w trybie u.d.i.p. Ustawa ta reguluje zakres podmiotowy, przedmiotowy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Tytułem wstępu należy zaznaczyć, iż dla dopuszczalności skargi w opisywanym przedmiocie nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, tzn. nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąca rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej określonego w art. 61 Konstytucji RP, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych . W orzecznictwie sądowym za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przykładowe obszerne wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Z kolei podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji w świetle u.d.i.p. są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji powiadomienia wnioskodawcy w terminie 14 dni od złożenia wniosku o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem informacji, udostępnienie następuje w terminie 14 dni od powiadomienia (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. W świetle przytoczonych przepisów stwierdzić należy, iż na gruncie u.d.i.p. bezczynność organu ma miejsce, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej publicznej – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w terminie 14 dni w postaci udostępnienia tej informacji (art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje o wydłużeniu terminu do rozpoznania wniosku, nie wzywa do wykazania istotności udostępnienia żądanej informacji dla interesu publicznego w przypadku uznania żądanej informacji za informację przetworzoną, nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia lub umorzeniu (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że nie jest w posiadaniu informacji, że informacja dostępna jest na BIP lub że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). W sprawie niewątpliwe oraz niesporne pozostaje, że Burmistrz [...] jako organ jednostki samorządu terytorialnego, wykonujący zadania publiczne, stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP), a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (stanowiący, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów) operuje pojęciem "zadania publiczne". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż termin ten jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP pomija element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 1348/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również zwrócić uwagę, że jedną z takich regulacji ustawowych stanowiących o zadaniach publicznych jest art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 609). W myśl tego przepisu do zadań własnych gminy należy m.in. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności zadania własne obejmują sprawy m.in. ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (pkt 1), jak również wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz (pkt 3). W orzecznictwie sądowym, w odniesieniu do spółek wodnych (których dotyczy regulacja zawarta w art. 441 i nast. Obecnie obowiązującej ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r.) przyjmuje się – co do zasady – iż wykazują one podobieństwo do przedsiębiorstw użyteczności publicznej ze względu na wykonywane przez nie zadania. W zakresie tworzenia i funkcjonowania spółek wodnych, z uwagi na wykonywane przez te podmioty zadania, ustawodawca przyznał daleko idące uprawnienia staroście, który zatwierdza statut spółki, co jest jednocześnie przesłanką nabycia przez osobowości prawnej, a także sprawuje nadzór i kontrolę nad działalnością spółki wodnej, orzekając w szczególności o nieważności uchwał, wstrzymaniu ich wykonania, rozwiązaniu zarządu, ustanawianiu zarządu komisarycznego, czy wreszcie rozwiązaniu spółki. Powoduje to, że spółki wodne stanowią odrębną od spółek osobowych i kapitałowych kategorię spółek służących realizacji celów publicznych nie obliczonych na osiąganie zysków, które z racji pełnionych funkcji pozostają pod silnym nadzorem starosty. Dlatego też spółki wodne określano jako spółki prawa administracyjnego. Wskazuje się także, iż spółka wodna to podmiot praw utworzony przez osoby fizyczne i osoby prawne, w celu wykonywania zadań o charakterze publicznoprawnym, związanym z gospodarką wodną, przy czym poglądy te są uznawane za aktualne również w odniesieniu do kwalifikacji spółki wodnej w kontekście obecnie obowiązującej ustawy Prawo wodne (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 1348/19, a także wyrok WSA w Gdańsku z 6 lutego 2019 r., II SAB/Gd 129/18). W świetle przytoczonych wyżej regulacji ustawowych oraz poglądów orzecznictwa, odpowiedź udzieloną przez organ skarżącemu w piśmie z dnia [...] r., opartą jedynie na treści art. 441 ust. 1 i 2 p.w. – iż spółki wodne jako podmioty niepubliczne, nie podlegają obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej – należy uznać za co najmniej przedwczesną. W szczególności, iż również z art. 441 ust. 1 p.w. (na który powołał się organ) wynika, iż celem spółek wodnych jest zaspokajanie wskazanych przepisami ustawy potrzeb w zakresie gospodarowania wodami. To czy w rozpatrywanej sprawie kwestie dotyczące Gminnej Spółki Wodnej [...] są objęte regulacjami zawartymi w u.d.i.p., można miarodajnie ocenić analizując statut tego podmiotu w szczególności pod kątem tego, czy wykonuje on zadania publiczne w przedstawionym wyżej rozumieniu – czego organ nie uczynił. Ponadto jeśli chodzi o skład osobowy tej spółki – o ile zalicza bądź zaliczają się do niego podmioty publicznoprawne (np. jednostki samorządu terytorialnego, komunalne osoby prawne), do których w myśl przedstawionych wyżej przepisów u.d.i.p. ustawa ta co do zasady znajduje zastosowanie – wówczas okoliczność ta również będzie świadczyła o wadliwości stanowiska organu przedstawionego w piśmie z dnia [...] grudnia 2023 r. Odnosząc się do zawartej w w/w piśmie argumentacji, iż lista wspólników spółki wodnej "stanowi dane osobowe należące do sfery życia prywatnego", należy również zwrócić uwagę, iż przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przewidujący ograniczenie prawa do informacji publicznej, obejmuje ochroną prywatność jedynie osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, nie zaś "sferę życia prywatnego" osoby prawnej. Ponadto w sytuacji, gdy dany organ dostrzega przesłanki do ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, wówczas zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zobligowany jest do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. W niniejszej sprawie Burmistrz [...] , ograniczając się do udzielenia skarżącemu odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia [...] r. bez analizy statutu Gminnej Spółki Wodnej [...] pod kątem ewentualnego wykonywania przez nią zadań publicznych, bez analizy jej składu osobowego pod kątem obecności w tym składzie podmiotu czy podmiotów publicznoprawnych, ewentualnie bez wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak również bez wskazania, iż nie dysponuje przedmiotową informacją albo iż jest ona dostępna w inny sposób, z upływem 14 dni od daty otrzymania wniosku pozostaje w stanie bezczynności w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tej sytuacji udzieloną skarżącemu pisemną informację, iż spółka wodna jako podmiot niepubliczny nie podlega obowiązkowi udzielenia informacji publicznej, należy uznać z przedstawionych wyżej względów za przedwczesną, niewystarczająco uzasadnioną. W konsekwencji Sąd zobowiązał Burmistrza, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Określenie to oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest również wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie nie zachodził przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego bądź złej woli organu, które można byłoby rozpatrywać jako wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, jak również celowego działania czy uporczywego zaniechania. W ocenie Sądu bezczynność w rozpoznaniu wniosku takich cech nie nosiła i wynikała przede wszystkim z przyjętej przez organ błędnej wykładni omówionych w niniejszym uzasadnieniu przepisów prawa. W konsekwencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 535).