II SAB/Go 207/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kamila Karwatowicz Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi S.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie robót budowlanych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania sprawy znak: [...] w terminie miesiąca od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w kwocie 1000 zł (jeden tysiąc złotych), IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej S.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S.K. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako PINB, organ lub organ I instancji), w sprawie znak: [...], domagając się: 1. stwierdzenia, że PINB prowadzi powyższe postępowanie administracyjne w sposób przewlekły, 2. zobowiązania organu do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia wyroku, 3. zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym zwrotu uiszczonej opłaty sądowej oraz ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie strychu na lokal mieszkalny w budynku wielorodzinnym nr [...] zlokalizowanym na działce nr [...] w [...] zostało wszczęte przez PINB w dniu [...] października 2018 r. nr [...]. Podniosła, że w trakcie postępowania organ zmieniał kwalifikację prawną sprawy oraz były ekstremalnie długie okresy bezczynności organu, a mianowicie przez prawie 3 lata (między październikiem 2018 r., a październikiem 2021 r.) organ nie podejmował żadnych istotnych czynności procesowych. Ponadto wskazała, że WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2025 r. stwierdził przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB. Pomimo tego organ nadal nie zakończył postępowania i ogranicza się wyłącznie do wysyłania kolejnych przypomnień o dostarczeniu ekspertyzy technicznej, nie podejmując żadnych działań zmierzających do faktycznego zakończenia postępowania. Skarżąca zwróciła uwagę na treść art. 36 § 3 ustawy z 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej jako k.p.a.), przewidującego, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu objętym skargą trwa ono ponad 7 lat. Jest to rażące przekroczenie standardów czasowych załatwiania spraw administracyjnych i stanowi oczywiste naruszenie art. 12 k.p.a. - zasady szybkości postępowania, art. 35 k.p.a. - terminów załatwiania spraw, art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka - prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. W odpowiedzi na skargę PINB w pierwszej kolejności przedstawił przebieg postępowania, a następnie odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że skarżąca utrudniała prowadzenia postępowanie, wielokrotnie nie podejmowała korespondencji organu, nie dostarczyła ekspertyzy technicznej oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czym inwestorka powinna dysponować przed rozpoczęciem jakichkolwiek robót budowlanych. Przedłużania terminu na wykonanie różnych obowiązków były wyłącznie na wniosek skarżącej, która argumentowała między innymi brakiem dostępu do specjalistów posiadających właściwe uprawnienia, trudnościami z pozyskaniem niezbędnej dokumentacji, a nie brakiem skuteczności procedowania sprawy przez tutejszy organ. PINB, jako dysponent terminu, przychylał się do powyższych wniosków w celu umożliwienia inwestorce zalegalizowanie robót budowlanych, które zostały wykonane bez uzyskania wymaganych formalności i zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Skarżąca nie przedstawiła żadnej dokumentacji, która potwierdza prawidłowość wykonanych prac budowlanych oraz czy ich wykonanie nie stwarza zagrożenia dla życia, zdrowia lub mienia. W związku z powyższym organ nie dysponował odpowiednimi dokumentami ani dowodami wystarczającymi do podjęcia ostatecznej decyzji administracyjnej i tym samym nie mógł zakończyć postępowania. Natomiast zmiana kwalifikacji i modyfikacji przedmiotu postępowania związana była z koniecznością dostosowania do aktualnej linii orzecznictwa, aby móc kontynuować postępowanie z zastosowaniem właściwej normy prawnej. Ponadto organ PINB podkreślił, że niniejszego postępowania nie można było uznać jako bezprzedmiotowe, ponieważ w wyniku robót budowlanych powstał przedmiot postępowania, a roboty te doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania strychu na lokal mieszkalny, jednocześnie została zajęta część wspólna strychu. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lutego 2018 r. do PINB wpłynęło pismo z prośbą o sprawdzenie legalności wykonania robót budowlanych w budynku nr 34 w [...], zlokalizowanym na działce nr [...]. W związku z powyższym PINB pismem z [...] lutego 2018 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] z zapytaniem: "Czy starosta przyjął zgłoszenie lub udzielił pozwolenia na jakiekolwiek roboty budowlane na działce nr [...] zlokalizowanej w [...][...] (obręb [...]). W odpowiedzi Wydział Architektury i Budownictwa tegoż Starostwa pismem z [...]lutego 2018 r. znak: [...]poinformował PINB, że odnośnie przedmiotowej działki posiada jedynie akta sprawy dotyczące inwestycji polegających na budowie sieci sanitarno-grawitacyjnej tłocznej. Następnie PINB, w dniu [...] marca 2018 r. po uprzednim zawiadomieniu właścicieli nieruchomości, przeprowadził kontrolę, w trakcie której m.in. ustalono, że dokonano samowolnej przebudowy poddasza na mieszkanie. W dachu wstawiono od strony zachodniej jedno okno połaciowe o wymiarach 78 cm x 118 cm, zaś od strony wschodniej 2 okna połaciowe o wymiarze 90 cm x 140 cm. Na ścianie szczytowej południowej w samowolnie wykonanym mieszkaniu na strychu wykuto otwór o wymiarach 3,68 m x 2,05 m - zespolone okno balkonowe. Mieszkanie składa się z 3 pomieszczeń mieszkalnych, salonu z aneksem kuchennym oraz łazienki z ubikacją. Dysponując powyższymi ustaleniami, zawiadomieniem z dnia [...] października 2018 r., PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie strychu na lokal mieszkalny w budynku wielorodzinnym nr [...] zlokalizowanym na działce nr [...] w [...] (obręb [...]), a następnie w dniu [...] października 2018 r. dokonano oględzin, w trakcie których dokonano dokładnych pomiarów lokalu mieszkalnego, schodów, które nie są zgodne z warunkami technicznymi i są niebezpieczne, a ponadto stwierdzono, że na podeście kończącym schody zbudowano ścianę i drzwi wejściowe do pomieszczeń mieszkalnych, przez co nie ma dostępu do drugiej części strychu, natomiast okna z drzwiami balkonowymi na elewacji południowej, znajdują się 80 cm od granicy z działką sąsiednią nr [...]. Inwestorem wyżej wymienionych robót jest S.K., a roboty zostały zakończone w październiku 2017 r. Kolejną czynność podjęto dopiero po prawie trzech latach, a mianowicie w dniu [...] października 2021 r. przeprowadzono kolejne oględziny (wyznaczono je w dniu [...] października 2021 r.), w trakcie których stwierdzono, że od czasu ostatniej kontroli nic się nie zmieniło wewnątrz przebudowanego strychu. Po analizie dokumentów i w związku z faktem, iż inwestor samowolnie zmienił sposób użytkowania strychu na lokal mieszkalny, PINB w dniu [...] października 2021 r. zmienił postępowanie o sygnaturze [...] w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie strychu na lokal mieszkalny w budynku wielorodzinnym nr [...] zlokalizowanym na działce nr [...] w [...] (obręb [...]) na postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania strychu na lokal mieszkalny w budynku wielorodzinnym nr 34 zlokalizowanym na działce nr [...] w [...] (obręb [...]). Jednocześnie poinformował o zmianie strony postępowania z E.K. na S.K. Następnie postanowieniem z [...] października 2021 r. znak: [...], PINB, powołując się na art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej jako u.p.b.) wstrzymał użytkowanie obiektu budowlanego - lokalu mieszkalnego (strychu), w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] usytuowanym na działce nr [...] w [...] (obręb [...]) oraz nałożył na inwestorkę S.K. obowiązek przedstawienia w terminie do [...] stycznia 2022 r. następujących dokumentów: opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania, zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenie burmistrza miasta o zgodności zmienionego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ekspertyzę techniczną. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła w dniu [...] listopada 2021 r. S. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...] stwierdził niedopuszczalność powyższego zażalenia, uznając, że na zaskarżone postanowienie nie służy zażalenie. Postanowieniami z [...] lutego 2022 r., [...] czerwca 2022 r. oraz [...] listopada 2022 r., na wniosek inwestora, PINB zmieniał wydane przez siebie postanowienie z dnia [...] października 2021 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku z dnia [...] stycznia 2022 r. – odpowiednio na dzień [...] maja 2022 r., [...] czerwca 2022 r. i [...] grudnia 2022 r. Przed upływem terminu wywiązania się z obowiązku S. K. ponownie wniosła o przedłużenie terminu na wywiązanie się z obowiązku przedłużenia określonych dokumentów. Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2023 r. znak: [...], organ poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. W dniu [...] lutego 2023 r. do PINB wpłynęło pismo inwestorki z dnia [...] lutego 2023 r. z prośbą o zawieszenie postępowania administracyjnego. Prośbę swą umotywowała będącą w toku inwentaryzacją we wspólnocie dwubudynkowej, jak i trwającymi sporami sądowymi w kwestii własnościowej budynku nr [...] zlokalizowanego w [...]. Decyzją z [...] marca 2023 r. znak: [...], PINB nałożył na inwestora S.K. obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie ogólnodostępnego wejścia na strych - rozbiórkę ściany i drzwi wejściowych do przedmiotowych pomieszczeń, demontaż okna w ścianie szczytowej o wymiarach 3,68 m x 2,05 m i zamurowanie powstałego otworu cegłą ceramiczną podobną do istniejącej w ścianie szczytowej, demontaż trzech okien połaciowych oraz likwidacja otworów po zdemontowanych oknach z przywróceniem pokrycia dachowego takiego jak pozostała część dachu, demontaż instalacji wewnętrznych i armatury (wodnej, kanalizacyjnej i elektrycznej). W następstwie złożonego odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2023 r. znak: [...], WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu Il instancji, inwestor wykonał roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w związku z czym organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 u.p.b., a nie przepisy art. 71a u.p.b. Decyzja ta wpłynęła do organu w dniu 6 maja 2023 r. W związku z przyczyną uchylenia decyzji z [...] marca 2023 r. PINB zawiadomieniem z [...] maja 2023 r. poinformował strony, że zmienił przedmiotowe postępowanie na postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie strychu na lokal mieszkalny w budynku wielorodzinnym nr 34 zlokalizowanym na działce nr [...] w [...]. Ponadto PINB postanowieniem z [...] maja 2023 r., powołując się na art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b., nałożył na inwestorkę S.K. obowiązek przedstawienia w terminie do 31 lipca 2023 r.: ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych na strychu w budynku mieszkalnym nr [...] usytuowanym na działce nr [...] w [...] (obręb [...]), która odnosić się będzie do prawidłowości wykonanych prac budowlanych oraz tego, czy sposób ich wykonania stwarza zagrożenie dla życia, zdrowia lub mienia. Ekspertyza powinna także dostarczyć odpowiedzi, czy sposób wykonania opisanych robót odpowiada obowiązującym normom i przepisom, a dodatkowo w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości powinna zawierać propozycje odnośnie ewentualnego sposobu naprawy wykonanych przez inwestora robót budowlanych oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przed upływem terminu do wywiązania się z powyższego obowiązku S.K. zwróciła się z wnioskiem o przedłużenie terminu do przedłożenie ekspertyzy. Z uwagi na braki powyższego wniosku, organ pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. zwrócił się o doprecyzowanie wniosku. W związku z nieuzupełnieniem wniosku, pismem z dnia [...] września 2023 r. PINB poinformował S.K., że oczekuje na dostarczenie ekspertyzy technicznej w ostatecznym terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma. Pismo zwrócone zostało przez operatora pocztowego dnia 19 października 2023 z adnotacją: "zwrot nie podjęto w terminie". Dnia [...] października 2023 r. PINB ponownie wysłał powyższe pismo do S.K., które nie zostało odebrane (zwrot w dniu [...] listopada 2023 r. z adnotacją: "zwrot nie podjęto w terminie"). Z uwagi na fakt, że inwestorka nie odbierała korespondencji od PINB, w dniu [...] stycznia 2024 r. podczas innych czynności w [...] organ podjął próbę dostarczenia korespondencji osobiście. Obecna w domu E.K. odmówiła odbioru korespondencji, co zostało utrwalone w formie notatki służbowej. Dnia [...] kwietnia 2025 r. PINB po raz kolejny poinformował inwestorkę, że oczekuje na dostarczenie ekspertyzy technicznej (pismo odebrane [...] kwietnia 2025 r.). W odpowiedzi S. K. pismem z dnia [...] kwietnia 2025 r.(data wpływu do PINB 22 kwietnia 2025 r.) wniosła o umorzenie postępowania ze względu na przewlekłość postępowania oraz jego bezprzedmiotowość. PINB w piśmie z [...] maja 2025 r. poinformował S.K., że procedura administracyjna nie przewiduje decyzji umorzenia postępowania, jednocześnie wskazując, iż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Pismem z dnia [...] maja 2025 r. (data wpływu do PINB: [...] maja 2025 r.) wyżej wymieniona wniosła do WINB ponaglenie na "przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego", powołując się na art. 37 pkt 2 k.p.a., w którym wskazała, że postępowanie trwa nieprzerwanie przez okres 7 lat naruszając tym samym zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. oraz terminy załatwienia sprawy wskazane w art. 35 k.p.a. oraz zwróciła uwagę na okoliczności wskazujące na nieefektywne prowadzenie postępowania. Ponadto odrębnym pismem z tej samej daty strona złożyła "zażalenie na bezczynność organu" z powołaniem się na art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie rozpatrzenia jej wniosku z [...] kwietnia 2025 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. Postanowieniem z [...] czerwca 2025 r. znak: [...] WINB stwierdził przewlekłość postępowania PINB oraz zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia dostarczenia ekspertyzy technicznej. Natomiast postanowieniem z [...] czerwca 2025 r., znak: [...] WINB nie stwierdził bezczynności PINB. Akta zostały zwrócone organowi I instancji w dniu [...] czerwca 2025 r. Pismem z [...] lipca 2025 r. PINB poinformował S.K. o obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a następnie upomnieniem z dnia [...] październikiem 2025 r. znak: [...], PINB powołując się na art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 427) wezwał inwestorkę do wykonania obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych na strychu w budynku mieszkalnym nr [...] w [...]. W dniu [...] listopada 2025 r. do PINB wpłynął wniosek S.K. o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania toczącego się przed WSA w Gorzowie Wlkp. Ponadto organ ponownie przeprowadził w dniu [...] listopada 2025 r. oględziny nieruchomości w [...], stwierdzając, że obiekt jest użytkowany, a jego stan nie zmienił się od ostatniej kontroli; nie przedstawiono również żadnych nowych dokumentów ani ekspertyzy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawą. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w powyżej zakreślonych granicach była terminowość i sprawność działania PINB w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę w budynku nr [...] w [...], zlokalizowanym na działce nr [...], wszczętym z urzędu znak: [...]. Skarga skarżącej została poprzedzona ponagleniami złożonymi w trybie art. 37 § 1 k.p.a., w których wskazywała zarówno na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB, jak na bezczynność w powyższej sprawie, wprost odwołując się do terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Zatem - w ocenie Sądu – spełniony został wymóg wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. i dlatego skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Przy czym Sąd nie jest związany przyjętą przez stronę skarżącą w skardze kwalifikacją wskazującą na bezczynność bądź na przewlekłość postępowania. Sąd administracyjny – w świetle powołanego art. 134 § 1 p.p.s.a.- rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, należy mieć przede wszystkim na uwadze cel wprowadzenia obu tych instytucji w odniesieniu do podstawowego zadania sądownictwa administracyjnego jakim jest ochrona praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Stąd decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje sąd (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2521/13). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5) O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej niezgodnej nie tylko z przepisami k.p.a., ale również unijnymi standardami dobrej administracji (por. art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz.U.UE.C.2007.303.1). Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie k.p.a. oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., zmieniono k.p.a. m.in. w ten sposób, że zdefiniowano pojęcia bezczynności i przewlekłości. Definicje te zostały zamieszczone w art. 37 § 1 k.p.a. w którym stanowi się, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Z przytoczonych definicji wynika, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Inaczej mówiąc bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, zaś przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Taką wykładnię art. 37 § 1 k.p.a. w zakresie zamieszczonych w tym przepisie definicji bezczynności i przewlekłości potwierdza uzasadnienie projektu wspomnianej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., w którym w zakresie nowelizacji powołanego przepisu wyjaśniono, że przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa ani w terminie wyznaczonym dodatkowo zgodnie z art. 36 k.p.a. Natomiast stan przewlekłości występuje, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy. Przewlekłość obejmuje zatem przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania (Druk sejmowy nr 1183 Sejmu VIII kadencji). Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Ponadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały odmienny znaczeniowo sens. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (por. wyrok NSA z 7 września 2022 r., II OSK 871/22, z 9 kwietnia 2024 r., III OSK 204/22). W kontrolowanym postępowaniu z uwagi na to, że przepisy u.p.b. nie zawierają szczególnych terminów do załatwienia tego rodzaju sprawy, miał zastosowanie powołany przepis art. 36 § 3 k.p.a. Przyjmując, że sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany, to powinna zostać załatwiona w ciągu dwóch miesięcy, od dnia jej wszczęcia Skoro wszczęcie postępowania nastąpiło [...]października 2018 r., to powinno się ono zakończyć najpóźniej do [...] grudnia 2018 r. (przy czym należy zwrócić uwagę, że organ dysponując wszystkimi danymi uzasadniającymi wszczęcie postępowania w dniu [...] marca 2018 r., tj. po przeprowadzeniu kontroli spornego budynku, zainicjował to postępowanie dopiero po ponad 6 miesiącach). Organ nie wydał decyzji kończącej postępowanie w terminie do 16 grudnia 2018 r., ani też nie określił nowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 lub § 2 k.p.a. Tej ostatniej czynności nie podjął również w późniejszym terminie. Tym samym po [...] grudnia 2018 r. organ popadł w stan bezczynności, która trwała aż do wydania decyzji z dnia [...] marca 2023 r. z wyłączeniem okresu od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r. w związku niestosowaniem w tym okresie przepisów o bezczynności i obowiązku powiadamiania stron o niezałatwianiu spraw w terminie na podstawie art. 15 ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 374; dalej jako ustawa COVID-19). Jednocześnie należy wskazać, iż organ nie wykazał, aby wstrzymywał bieg terminu do rozpoznania sprawy na okres nie dłuższy niż 30 dni na podstawie art. 15zzzzzn1 ust. 1 i 2 ustawy COVID-19. Podkreślenia wymaga, iż bezpośrednio po wszczęciu postępowania organ przeprowadził jedynie oględziny w dniu [...] października 2018 r., aby następnie przez blisko trzy lata nie podjąć kompletnie żadnej czynności. Uaktywnił się bowiem dopiero [...] października 2021 r., kiedy to wyznaczył oględziny na dzień [...] października 2021 r. Po uchyleniu powyższej decyzji przez organ odwoławczy i jej doręczeniu PINB w dniu [...] maja 2023 r. organ nie zastosował się do terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., ani również nie poinformował o wyznaczeniu nowego terminu. Tym samym organ ponownie dopuścił bezczynności. Taki stan istniał na dzień wydania wyroku, nadal sprawa pozostawała niezakończona. Organ wprawdzie powoływał się na to, iż to z winy strony tak długo trwa postępowanie, która nie zastosowała się do postanowień nakładających obowiązek przedłożenia ekspertyzy. Zaznaczyć jednak należy, że nie był to jedyny obowiązek nałożony na skarżącą, a mianowicie była ona również zobowiązana do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, co jest czynnością niezastępowalną i nie wyciągnął z tego żadnych konsekwencji. Ponadto należy zauważyć, iż stosownie do art. 81c ust. 4 u.p.b. w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Oznacza to, iż niezrealizowanie lub nienależyte wykonanie postanowienia o nałożeniu obowiązku dokonania ekspertyzy skutkuje sankcją wykonania zastępczego przewidzianą w art. 81c ust. 4 u.p.b. Organy administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego mogą zlecić dokonanie tych ocen lub ekspertyz albo dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Zlecenie sporządzenia ocen lub ekspertyz następuje w drodze umowy zawartej przez właściwy organ z rzeczoznawcą budowlanym. W celu umożliwienia przeprowadzenia egzekucji administracyjnej kosztów związanych z dokonywaniem ocen lub ekspertyz organ powinien wydać postanowienie zobowiązujące wskazaną osobę do wpłacenia stosownej kwoty z tego tytułu. Przepis art. 81c ust. u.p.b. nie stanowi bezpośredniej podstawy egzekucji administracyjnej, ponieważ wskazany w nim obowiązek pokrycia kosztów sporządzenia ocen lub ekspertyz nie wynika z niego wprost. Wobec jednoznacznego brzmienia art. 81c ust. 4 u.p.b., organ prowadzący postępowanie, w ramach jednego z trybów przewidzianych przepisami Prawa budowlanego, wydając decyzję w sprawie, jest też upoważniony do wydania postanowienia na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 k.p.a. w przedmiocie kosztów postępowania. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany nie wykonywał obowiązku i wykonano ekspertyzę na jego koszt, wyłącznie postanowienie wydane na powyższej podstawie może być tytułem egzekucyjnym. Brak takiego postanowienia uniemożliwia egzekucję kosztów postępowania, które zobligowany jest ponieść, z mocy przepisu szczególnego – art. 81c ust. 4 u.p.b., podmiot wskazany w postanowieniu. Podstawą prawną do wydania postanowienia jest art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż koszt sporządzenia ekspertyzy należy uznać za koszt poniesiony w interesie strony, niewynikający z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, t. 6-8 i powołane tamże piśmiennictwo i orzecznictwo) Stąd nie było podstaw do ponawiania wezwań do skarżącej o przedłożenie ekspertyzy, w tym również upomnienia. Obowiązek bowiem przedłożenia ekspertyzy nie można przymusowo wykonać ramach egzekucji w administracji. Jedyną drogą było wykonanie tej ekspertyzy na zlecenie organu i obciążenie kosztami tej ekspertyzy skarżącej w postanowieniu wydanym na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym uchylenie się przez skarżącą od przedłożenie ekspertyzy nie stanowiło podstawy do wstrzymywania postępowania. Natomiast brak było podstaw uznania, iż organ dopuścił bezczynności w odniesieniu do wniosku skarżącej o umorzenie postępowania. W sytuacji bowiem, gdy organ uznaje, że postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, nie jest obowiązany do wydania decyzji o odmowie umorzenia postępowania. Procedura administracyjna nie przewiduje bowiem tego rodzaju decyzji. Jeśli w ocenie organu nie występują przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, to obowiązany jest on do kontynuowania prowadzonego postępowania i wydania decyzji merytorycznej. Wprawdzie art. 105 k.p.a. ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 104 § 2 k.p.a., nie upoważnia to jednak do wysunięcia tezy o możliwości wydawania decyzji administracyjnej w przypadku orzeczenia niekończącego postępowania w danej instancji. Z tego powodu odmowa umorzenia postępowania, jako niekończąca postępowania administracyjnego w danej instancji, nie może następować w drodze decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z 16 grudnia 1996 r., SA/Ka 2493/95; z 2 grudnia 2008 r., I OSK 1735/07, wyroki WSA: w Warszawie z 8 marca 2005 r., VI SA/Wa 965/04; w Krakowie z 20 września 2012 r., III SA/Kr 1480/11, i też M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II). Wobec przypisania organowi, że dopuścił się bezczynności (o czym orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), brak było podstaw – uwzględniając przytoczone powyżej poglądy orzecznictwa - uznawania, że prowadził on postępowania przewlekle. Jako, iż sprawa nie została zakończona na dzień wyrokowania, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał PINB do jej rozpoznania w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I). Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu tego przepisu będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Rażące naruszenie prawa uznawane jest w orzecznictwie za postać kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego naruszenia prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14). W związku z tym, iż od wszczęcia postępowania minęło już ponadto 7 lat i nadal nie jest wydana decyzja kończąca postępowania, można mówić o rażącym naruszenia prawa, tj. terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., zwłaszcza, że w trakcie tego postępowania był okres trwający blisko 3 lat całkowitej bezczynności organu, niczym nieuzasadnionej. Ponadto – jak już wskazano powyżej - uchylanie się przez skarżącą od przedłożenia ekspertyzy nie stanowiło przeszkody do zakończenia postępowania. Można zatem przypisać organowi cechy lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego ustawą. Dodatkowo Sąd uznał za uzasadnione – wobec stwierdzenia, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - orzeczenie o wymierzeniu grzywny organowi (pkt III wyroku), tym bardziej, iż wcześniej złożone ponaglenie i rozstrzygnięcie przez WINB w tym względzie oraz skarga na bezczynność w żaden sposób nie zmotywowały organu do zakończenia postępowania. Możliwość taką przewiduje art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazując, iż sąd orzeka o grzywnie z urzędu lub na wniosek strony w razie uwzględnienia skargi. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie złożyła wniosku o wymierzenie grzywny, wobec czego Sąd orzekł w tym względzie z urzędu. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd uznał, iż wystarczającą do zmobilizowania organu do podjęcia skutecznych czynności zmierzających do zakończenia postępowania, będzie wymierzenie grzywny organowi w wysokości oscylującej w dolnych granicach, tj. w wysokości 1000 zł. W przedmiocie kosztów orzeczono w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., który przewiduje zwrot kosztów na rzecz skarżącego od organu w razie uwzględnienia skargi. Na koszty te składa się wpis w wysokości 100, zł, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U nr 2021, poz. 535).