II SAB/Go 214/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi W.P. na bezczynność Wojewody w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego – W.P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] listopada 2025 r. W.P. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. ze skargą na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia sprawy o ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w obrębie [...], gm. [...], oznaczoną numerem działki [...], w związku z inwestycją pn. "Budowa obwodnicy miejscowości [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]". Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu w/w sprawy, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w rozumieniu art. 149 §2 p.p.s.a. w wysokości 10.000 zł, 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2025 r. Wojewoda wydał zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa obwodnicy miejscowości [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]", dalej jako "decyzja ZRID". Jednocześnie w pkt 7 decyzji ZRID organ dokonał podziału szeregu nieruchomości, w tym działki o nr ewidencyjnym nr [...], na nieruchomości oznaczonej jako działki o nr ew. gr.: [...],[...] (ppkt 29) oraz w pkt 8 oznaczył nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa (w tym wywłaszczył działkę o nr ewidencyjnym [...] - w ppkt 1). W punkcie 26 decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżący podał, że był właścicielem działki o nr ewidencyjnym [...] (przed podziałem nr [...]), nr ewidencyjnym nr [...]. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4a i 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311, dalej jako specustawa drogowa) organ - Wojewoda winien w ciągu 60 dni wydać decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w tym ustalić wysokość odszkodowania za przejętą od skarżącego nieruchomość - działkę ewidencyjną nr [...]. Decyzja ustalająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość skarżącego powinna zostać wydana do dnia [...] października 2025 r., jednak do tego nie doszło. W związku z powyższym skarżący w dniu [...] października 2025 r. wniósł do organu ponaglenie, w rozumieniu art. 37 k.p.a., które nie zostało rozpatrzone w terminie wynikającym z art. 37 § 5 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ wydając decyzję ZRID, opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności, powinien był zawczasu podjąć stosowne kroki kadrowe i organizacyjne (zatrudnić lub delegować odpowiednią ilość pracowników, terminowo wszcząć postępowania o ustalenie odszkodowań, wydać odpowiednio wcześniej postanowienia o powołaniu biegłych-rzeczoznawców) oraz zabezpieczyć niezbędne fundusze na wypłatę odszkodowań dla osób wywłaszczonych w związku z inwestycją, tym bardziej, iż od złożenia wniosku (styczeń 2025 r.), spodziewano się, iż decyzji zostanie nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Z tych przyczyn skarżący wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu stanowi rażące naruszenie prawa. Obecnie - mimo, iż dobrowolnie i bezzwłocznie skarżący wydał nieruchomość na rzecz GDDIK - pozbawiony jest jakiejkolwiek rekompensaty ze strony państwa, które przecież z dużym wyprzedzeniem zdecydowało się na realizację wielomilionowej inwestycji publicznej. Nieruchomości z jakich wywłaszczono skarżącego w szczycie sezonu rolnego (żniwa), to działka na której prowadzona była produkcja rolna (pozbawiono go gruntu jak i nasadzeń). W świetle także tych okoliczności domaga się przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej w rozumieniu art. 149 §2 p.p.s.a. w wysokości 10.000 zł, gdyż zaniechania organu w tej sprawie są dla niego tym bardziej szczególnie dotkliwe i wysoce niesprawiedliwe społecznie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał, że na mocy wydanej przez niego decyzji ZRID z dnia [...] sierpnia 2025 r., z dniem jej uostatecznienia ([...] września 2025 r.) 228 działek, w tym działka nr [...] położona w [...], stało się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, za które na tutejszym organie spoczywa obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania. Wszystkie postępowania w tych sprawach zostały wszczęte, w tym również w zakresie nieruchomości skarżącego. W celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości dokonano analizy dokumentacji inwestycji w tym map i wypisów z ewidencji gruntów, zbadano księgi wieczyste nieruchomości sprawdzając aktualność poszczególnych wpisów, skierowano zapytania do wierzycieli hipotecznych w celu ustalenia aktualności i bieżącej wysokości hipotek obciążających niektóre z nieruchomości. W programie Źródło weryfikowano również aktualność adresów stron postępowań. Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W związku z powyższym prowadzone były działania mające na celu zlecenie wykonania tych opinii biegłym i w ich wyniku postanowieniem o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego z [...] września 2025 r. powołano rzeczoznawcę majątkowego do sporządzenia operatu szacunkowego w celu ustalenia wysokości odszkodowania za 81 działek objętych ww. inwestycją, w tym za działkę skarżącego. Termin przedłożenia tych opinii do urzędu wyznaczono biegłemu do 1 grudnia 2025 r. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że w momencie wydania decyzji ZRiD przed organem toczyło się już kilkaset postępowań odszkodowawczych, a dodatkowo w tym samym czasie wydana została jeszcze inna decyzja ZRiD obejmująca wywłaszczeniem kolejne 243 działki. W związku z wykorzystaniem w bieżącym roku środków na operaty szacunkowe w celu zabezpieczenia odpowiednich środków finansowych wystąpiono do Ministra Finansów i Gospodarki o uruchomienie rezerwy celowej na operaty szacunkowe dla ok. 500 działek (wniosek został rozpatrzony pozytywnie). Wojewoda podał, iż w niniejszej sprawie pismem z [...] października 2025 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania odszkodowawczego (które jak wskazano powyżej już się toczyło), gdzie poinformowano również o powołaniu biegłego, o wyznaczeniu terminu sporządzenia opinii do 1 grudnia 2025 r., o zapewnieniu stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz o tym, że decyzja zostanie wydana po sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Dodatkowo pismem z [...] października 2025 r. zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. strony zostały zawiadomione o wyznaczeniu terminu załatwienia niniejszej sprawy do [...] grudnia 2025 r. Mając na względzie ogromną ilość spraw odszkodowawczych nagromadzonych w tym samym czasie i często ich skomplikowany charakter organ poinformował, że czyni wszelkie starania do ich jak najszybszego załatwienia. Zauważył też, że co prawda nie zostało zakończone postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość w terminie, niemniej jednak brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania organu. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że konieczność dotrzymania wskazanego terminu nie może stać w sprzeczności z obowiązkiem prawidłowego przeprowadzenia postępowania na podstawie rzetelnie zebranego i przeanalizowanego materiału dowodowego, z wyjaśnieniem wszelkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Strona postępowania została poinformowana zarówno o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, jak również o przyczynach nie wydania rozstrzygnięcia w ustawowym terminie. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności na podstawie przepisów specustawy drogowej, ma charakter złożony i rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postępowanie samych stron oraz właściwych organów. Jednocześnie organ za bezzasadny uznał wniosek skarżącego o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł, gdyż w niniejszej sprawie nie ma mowy o zaniechaniach organu, a wysokość odszkodowania ustalona zostanie według stanu nieruchomości w dniu wydania ZRID i według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zatem skarżącemu zostanie ustalone odszkodowanie zarówno za grunt jak i części składowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga została rozpoznana przez tut. Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Na gruncie przedmiotowej sprawy skarżący zwrócił się do tutejszego Sądu ze skargą na bezczynność Wojewody w zakresie rozpoznania sprawy dotyczącej ustalenie na rzecz skarżącego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w obrębie [...], gm. [...], oznaczoną numerem działki [...], na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2025 r. Wojewody o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa obwodnicy miejscowości [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]". W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy czym to, czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. wyroki NSA: z 25.09.2018 r., II OSK 1659/18; z 30.01.2020 r., II OSK 3092/19; z 13.10.2020 r., II OSK 71/20; dostępne w CBOSA), o ile tylko ponaglenie nie zostało wniesione przedwcześnie (por. postanowienie WSA z 17.08.2023 r., IV SAB/Po 89/23, CBOSA). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący spełnił powyższy wymóg formalny, albowiem pismem z dnia 22 października 2025 r. wniósł wymagane ponaglenie do Ministra Infrastruktury za pośrednictwem Wojewody w trybie art. 37 k.p.a., które rozpoznane zostało postanowieniem z dnia 27 listopada 2025 r. (k. 156 akt administracyjnych sprawy). Ponadto zauważyć należy, iż do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarga na bezczynność została wniesiona w toku toczącego się postępowania administracyjnego i po wniesieniu ponaglenia, a zatem w świetle p.p.s.a. jest dopuszczalna. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę - zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Przystępując do merytorycznej oceny na gruncie przedmiotowej sprawy należy na wstępie wyjaśnić, iż organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności, stosownie do art. 12 § 1 k.p.a., powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1045 i 1841), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Odnośnie pojęcia bezczynność – w obecnym stanie prawnym zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/2018). Bezczynność jest zatem stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, iż jeżeli organ wskazał stronie nowy termin załatwienia sprawy (art. 36) i nie przekroczył tego terminu, to organ nie pozostaje bezczynny. Jednakże bezzasadne przedłużanie terminu załatwienia sprawy należy kwalifikować jako przejaw przewlekłości postępowania (por. P. Przybysz, K.p.a. Komentarz, Lex 2021, t. 3 do art. 37, W. Chróścielewski , Z. Kmieciak (red.), K.p.a. Komentarz WKP 2019 , t. 2 do art. 37, P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, wyroki NSA: z 12 marca 2020 r., I OSK 79/19, z 15 września 2020 r., I OSK 978/20, z 13 listopada 2020 r., I OSK 260/20, z 18 stycznia 2021 r., I OSK 2256/20). Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie było kwestionowane, że skarżący był właścicielem działki o nr ewidencyjnym [...] (przed podziałem nr [...]), nr ewidencyjnym nr [...], która została objęta decyzją Wojewody nr [...] z dnia [...] sierpnia 2025 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa obwodnicy miejscowości [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]", gdzie w pkt 7 decyzji dokonano podziału m.in. działki o nr ewidencyjnym nr [...] na nieruchomości oznaczone jako działki o nr ew. gr.: [...],[...] (ppkt 29), a w pkt 8 ppkt 1 decyzji dokonano wywłaszczenia działki o nr ewidencyjnym [...] na rzecz Skarbu Państwa. W związku z powyższym w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa drogowa), w tym przede wszystkim art. 12. Zgodnie z art. 12 ust. 4a tej ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 tego przepisu wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję tę wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust. 4b), a jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności - w terminie 60 dni od dnia nadania tego rygoru (art. 12 ust. 4g). Należy dodać, że na mocy art. 12 ust. 5 powyższej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 powołanej ustawy) i podlega ono waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 18 ust. 3). Skoro opisane powyżej postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość kończy się decyzją administracyjną, to jest to niewątpliwie postępowanie administracyjne, a tym samym mają do niego zastosowanie przepisy k.p.a. oraz szczególne regulacje zawarte w specustawie drogowej (mające charakter przepisów szczególnych względem k.p.a.), w tym m.in. odnośnie terminów wydania decyzji, o których mowa w cyt. art. 12 ust. 4b i 4g specustawy drogowej. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela utrwalony pogląd judykatury, zgodnie z którym terminy do wydania decyzji wskazane w art. 12 ust. 4b i ust. 4g specustawy drogowej mają charakter procesowy i mogą podlegać przedłużeniu na zasadach określonych w k.p.a. Niewątpliwie jednak przepisy art. 12 ust. 4b i ust. 4g specustawy drogowej stanowią przepisy szczególne, o których mowa w przywołanym art. 35 § 4 k.p.a., a to oznacza, że podlegają regule wskazanej w art. 36 k.p.a. stanowiącej, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W rozpoznanej sprawie, dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości skarżącego, zastosowanie znajdował art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, gdyż jak wynika z treści decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2025 r. nr [...], decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Jak wynika z treści art. 12 ust. 4g tej specustawy drogowej decyzja w sprawie odszkodowania powinna zatem zostać wydana przez skarżony organ w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji ZRID rygoru natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie upływ tego określonego przepisem szczególnym terminu przypadał na 3 października 2025 r. Jest poza sporem, że w w/w terminie nie doszło do wydanie względem skarżącego decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Decyzja przyznająca skarżącemu odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nr [...] wydana została w dniu [...] stycznia 2026 r. (czyli po wniesieniu skargi na bezczynność). Przy czym należy zwrócić uwagę, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawach prowadzonych w w/w trybie, następuje z urzędu. Wynika to wprost z treści norm zawartych w art. 12 ust. 4a, 4b i 4g specustawy drogowej, które to przepisy nie wymagają od strony zgłoszenia w tym celu wniosku. Zaznaczyć jednak należy, iż sam brak wydania decyzji w określonym przepisem szczególnym terminie (w tym przypadku 60 dni od nadania decyzji ZRID rygoru natychmiastowej wykonalności) nie powoduje automatycznie, że organ który prowadzi to postępowanie dopuścił się bezczynności. Postępowanie może bowiem trwać dłużej niż ustawowo określony termin, a organ nie pozostanie w bezczynności pod warunkiem jednak, że organ dochowa wymogów określonych w art. 36 k.p.a. tj. przed upływem terminu do rozstrzygnięcia sprawy zawiadomi strony o niezałatwieniu sprawy w nowym terminie podając przyczyny zwłoki i podając nowy termin załatwienia sprawy, z zastrzeżeniem, że podane przyczyny będą miały charakter obiektywny, a nie pozorny. Analiza akt administracyjnych sprawy wykazała, że skarżony organ pomimo ciążącego na nim w świetle art. 12 ust. 4g specustawy drogowej obowiązku nie tylko nie wydał decyzji administracyjnej we wskazanym w w/w przepisie 60 dni od dnia nadania decyzji ZRID rygoru natychmiastowej wykonalności, ale w istocie w terminie tym (do 3 października 2025 r.) organ nie wszczął formalnie prawidłowo postępowania administracyjnego, choć był do tego obowiązany z urzędu. Co prawda organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że w dniu [...] września 2025r. wydane zostało postanowienie o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego, które zdaniem organu stanowiło wszczęcie postępowania administracyjnego. Jednak Sąd zwraca uwagę, iż organ sam zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie skarżącego wydał dopiero w dniu [...] października 2025 r., uznając tym samym za konieczne z formalnego punktu widzenia wszczęcie postępowania administracyjnego. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż postanowienie z dnia [...] września 2025 r. nie było doręczane stronom postępowania, na co wskazuje brak w aktach dowodu jego doręczenia skarżącemu. Do tego postanowienie z dnia [...] września 2025 r. zaadresowane zostało do rzeczoznawcy majątkowego, a nie skarżącego jako strony postępowania. Ponadto postanowienie to odnosiło się zbiorczo do nieruchomości objętych wywłaszczeniem na podstawie decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2025 r. W istocie postępowanie administracyjne w sprawie przyznania skarżącemu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości zostało wszczęte prawidłowo na podstawie zawiadomienia z dnia [...] października 2025 r. (wysłanego skarżącemu w dniu [...] października 2025 r.), choć do [...] października 2025 r. postępowanie powinno nie tylko zostać wszczęte przez organ z urzędu, ale do [...] października 2025 r. powinno zakończyć się rozstrzygnięciem, chyba, że organ dokonałby przedłużenia postępowania z zachowaniem wymogów art. 36 k.p.a. Powyższe jednak nie miało miejsca, co przemawia za stwierdzeniem, że skarżony organ dopuścił się bezczynności w sprawie. Organ wszczął postępowanie administracyjne zawiadomieniem z [...] października 2025 r., w którym poinformował o powołaniu biegłego – rzeczoznawcy majątkowego i wyznaczeniu biegłemu terminu na sporządzenie operatu szacunkowego do 1 grudnia 2025 r. Dalej w toku postępowania administracyjnego organ jeszcze pismem z dnia [...] grudnia 2025 r. poinformował skarżącego o przedłużeniu postępowania w trybie art. 36 k.p.a. w związku z uwagami zgłoszonymi do operatu szacunkowego, wyznaczając termin zakończenia postępowania do 30 stycznia 2026 r. Następnie pismem z [...] stycznia 2026 r. organ poinformował skarżącego o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do [...] lutego 2026 r. Decyzja o przyznaniu skarżącemu odszkodowanie wydana została w dniu [...] stycznia 2026 r. W świetle opisanych okoliczności oraz przytoczonych wcześniej rozważań zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia wobec skarżącego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Organ bowiem w terminie określonym w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, który upływał w przedmiotowej sprawie w dniu 3 października 2025 r., nie wydał decyzji o odszkodowaniu, ale jednocześnie przed upływem tego terminu nie poinformował skarżącego o tej okoliczności oraz o jej przyczynach i nie wyznaczył nowego terminu zakończenia postępowania. To przemawia za uznaniem, że doszło do bezczynności po stronie organu. Ten stan powstał i nie zmienia tego fakt, że potem organ zawiadomił stronę o wydłużeniu postępowania podając nowy termin zakończenia postępowania oraz obiektywne przyczyny, które to spowodowały, a które związane były czasem koniecznym na przygotowanie niezbędnego w postępowaniu operatu szacunkowego. Niewątpliwie okoliczności, na które wskazał organ w odpowiedzi na skargę a odnoszące się do ilości prowadzonych postępowań dotyczących odszkodowań, ich skomplikowanego charakteru w związku z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, przy ograniczeniach kadrowych i finansowych organu z tym związanych, mogą mieć wpływ na tok postępowania administracyjnego i czas jego prowadzenia. Jednak nie zwalnia to mimo wszystko organu z obowiązku zachowania wymogów procedury administracyjnej, a ta w art. 36 k.p.a. jednoznacznie wskazuje, że jeżeli organ nie może wydać w terminie rozstrzygnięcia to informuje o tym stronę przed upływem terminu określonego przepisem prawa i podaje stronie nowy termin zakończenia postępowania z podaniem przyczyn. W przeciwnym razie organ dopuszcza się bezczynności. Natomiast w takiej sytuacji okoliczności przywołane przez organ, jako obiektywne przeszkody uniemożliwiające wydanie decyzji w określonym ustawowo terminie, mogą mieć wpływ nie na ocenę powstania stanu bezczynności, ale ocenę czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy należało więc stwierdzić, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Z uwagi na fakt, że decyzją z [...] stycznia 2026 r. Wojewoda ustalił na rzecz skarżącego wysokość odszkodowanie z tytułu wywłaszczonej nieruchomości, tym samym brak jest podstaw dla wyznaczenia organowi terminu do załatwienia sprawy, a zatem wyczerpane zostały przesłanki umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). W takiej sytuacji Sąd obowiązany był ocenić - stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. - czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu stwierdzony w opisywanej sprawie stan bezczynności nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Określenie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodził przypadek oczywistego lekceważenia strony skarżącej, które można byłoby rozpatrywać jako wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, jak również celowego działania czy uporczywego zaniechania. Dokonując oceny działań podejmowanych przez organ administracji publicznej w ramach przedmiotowej sprawy nie można tracić z pola widzenia tego, że inwestycja objęta decyzją ZRID z [...] sierpnia 2025 r. ma charakter liniowy i wiąże się z wywłaszczeniem wielu nieruchomości. Za zasadne zatem należało uznać wyjaśnienia organu o złożoności prowadzenia jednocześnie wielu postępowań i przygotowaniu przez biegłego operatów szacunkowych do tych postępowań. Przy czym Sąd uwzględnił, że po wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2025 r., organ [...] września 2025 r. powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego i podejmował w związku z tym czynności zmierzające ostatecznie do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Dodatkowo należy mieć w polu widzenia, że art. 12 ust. 5 specustawy drogowej odsyła do regulacji zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która w art. 130 ust. 2 powierza rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie opinii określającej wartość nieruchomości. Do tego zważywszy na skalę nakładu pracy wiążącej się z powyższymi czynnościami odnoszącymi się do takiej ilości nieruchomości, trudno uznać okres od października 2025 r. do stycznia 2026 r. (kiedy wydana została decyzja) za znaczny, mogący świadczyć o rażącym naruszeniu prawa. W tej sytuacji Sąd uznał, iż nie było podstaw do przyjęcia, aby bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. Z tych samych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono również o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie, obejmującym żądanie przyznania stronie skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). W doktrynie wskazuje się, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter mieszany, zarówno represyjny – jako rodzaj sankcji dla organu za ignorowanie przepisów o terminach załatwiania spraw administracyjnych, jak i kompensacyjny – stanowiąc swoistego rodzaju zadośćuczynienie dla strony postępowania, za wszelkiego rodzaju dolegliwości, których doznała w wyniku niewywiązania się organu ze spoczywających na nim obowiązków, zwłaszcza gdy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zob. J. P. Tarno, Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym, Kw.Pr.Pod 2017, nr 2, s. 41-54). Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że sam fakt bezczynności, nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Gdyby bowiem taki był zamiar ustawodawcy, wówczas przepis miałby treść odmienną, obligującą wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie przewidującą taką możliwość. Przewidziane w ustawie fakultatywne jedynie działanie sądu - bez sprecyzowania przesłanek przyznania sumy pieniężnej - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy od oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne danej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do istotnych uchybień zasadzie efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 40/17). W przedmiotowej sprawie te same względy, jakie legły u podstaw oceny, że stwierdzenie bezczynności organu nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, iż brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej. O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.