I OSK 79/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SAB/Wa 24/18 w sprawie ze skargi M. D. i M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz M. D. i M. M. kwoty po 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 23 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SAB/Wa 24/18) oddalił skargę M. D. i M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] listopada 2017 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego [...] sp. z o. o. w W. przepisów art. 7 ust. 1b oraz art. 14 ust. 2 rozporządzenia (WE) 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91/EWG (Dz. Urz. UE L 46 z 17 lutego 2004 r.) poprzez zaniedbanie obowiązku poinformowania pasażerów o przysługujących im prawach, ustalił obowiązek i termin usunięcia ww. naruszenia oraz nałożył na przewoźnika karę pieniężną. Przewoźnik wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z 15 grudnia 2017 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zawiadomił skarżących o złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w związku z tym, że przewoźnik wyraził w nim wolę dobrowolnej wypłaty odszkodowania i wniósł o wyznaczenie mu w tym celu terminu, wyznaczył termin wypłaty odszkodowania do 28 lutego 2018 r. oraz wyznaczył termin zakończenia sprawy na dzień 30 marca 2018 r. 3 stycznia 2018 r. skarżący złożyli ponaglenie, które organ postanowieniem z 19 stycznia 2018 r. uznał za bezzasadne, gdyż strony zostały poinformowane o terminie załatwienia sprawy. 26 lutego 2018 r. M. D. i M. M. złożyli skargę na przewlekłe prowadzenie niniejszego postępowania. W odpowiedzi organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Decyzją z [...] marca 2018 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego utrzymał w mocy decyzję własną z [...] listopada 2017 r. Pismem z 5 maja 2018 r. skarżący cofnął skargę w zakresie żądania o wyznaczenie organowi czternastodniowego terminu na załatwienie sprawy. Oddalając powyższą skargę - na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania. Analizując pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" w świetle poglądów orzecznictwa, Sąd w pierwszej kolejności wskazał na terminy z art. 35 i art. 36 K.p.a., a następnie uznał, że podejmowane przez organ czynności procesowe były niezbędne do prawidłowego zakończenia sprawy. Postępowanie prowadzone w I instancji zostało zakończone po upływie 29 dni. Następnie wobec złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ zawiadomił o nim strony, wyznaczył termin załatwienia sprawy oraz termin na jej ugodowe załatwienie. Organ dotrzymał wyznaczony termin, gdyż 30 marca 2018 r. nastąpiło wydanie ostatecznej decyzji, która zakończyła postępowanie (doręczenie tej decyzji 9 kwietnia nie jest dowodem na późniejsze jej wydanie). Rozstrzygnięcie ostateczne zostało zatem wydane w ciągu niespełna sześciu miesięcy od wpływu wniosku pasażerów. Sąd stwierdził, że w realiach funkcjonowania organu rozpoznającego tysiące skarg pasażerów, takie działanie nie może być uznane za przewlekłość postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. D. i M. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1. art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 6 w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia oczywistych podstaw do uznania, że działania i czynności podejmowane przez Prezesa ULC w toku postępowania drugoinstancyjnego miały charakter pozorny i mieściły się w definicji "przewlekłości postępowania", bowiem brak było podstawy prawnej jak i funkcjonalnej dla odroczenia terminu realizacji zobowiązań przewoźnika wobec pasażerów na dalszy okres 2,5 miesięcy, a to pomimo bezspornego charakteru sprawy co do meritum, 2. art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 36 § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż Prezes ULC informował strony o terminach załatwienia sprawy w sytuacji, gdy postępowanie przed organem II instancji winno być zakończone do 30 marca 2018 r., natomiast przesyłka polecona zawierająca decyzję organu II instancji została przesłana do stron dopiero 9 kwietnia 2018 r. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o "zmianę skarżonego wyroku poprzez stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego bez rażącego naruszenia prawa, w odniesieniu do ponownego rozpoznania sprawy przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (...)", alternatywnie o uchylenie skarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, tj. po 597,00 zł oraz kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej według norm przepisanych. Nadto skarżący zrzekli się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nie ma znaczenia sam czas trwania postępowania, czy też ilość prowadzonych przez organ spraw, ale obiektywna ocena, czy postępowanie to mogło zostać zakończone we wcześniejszym terminie. Na gruncie przedmiotowej sprawy organ był zaznajomiony ze stanem faktycznym postępowania, a długi termin odroczenia rozpoznania nieskomplikowanej sprawy, bez jakiejkolwiek konsultacji z pasażerami stanowi "nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy". Ponadto pasażerowie najprawdopodobniej nie będą mieli możliwości zaspokojenia swoich roszczeń w pełnej wysokości. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, wnosząc o jej oddalenie, zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych uwzględniających znaczny nakład pracy pełnomocnika organu, a także o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę skutkującą uchyleniem zaskarżonego wyroku. Wyjaśnić na wstępie trzeba, że pojęcie "przewlekłości postępowania" tak w świetle poglądów wyrażanych w orzecznictwie jak i doktrynie obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Organ będzie przewlekle prowadził postępowanie, gdy czynności w jego toku będą podejmowane w sposób nieporadny, bez jakiejkolwiek staranności, oczywiście błędnie lub niezmierzające do wyjaśnienia jakiejkolwiek okoliczności, a także gdy czynności organu będą nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy i nie będą prowadziły do ustalenia jakiejkolwiek istotnej w sprawie okoliczności. Przewlekłość postępowania może mieć miejsce także w sytuacji, gdy organ zobowiązany do ustalania określonej okoliczności odstępuje od tego obowiązku i prowadzi zbędne postępowanie dowodowe. Stan przewlekłości postępowania oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (R. Hauser i M. Wierzbowski (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 3, str. 77 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12, 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II FSK 3097/12, 3 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2341/15 i 13 lutego 2018 r. sygn. akt I FSK 809/16 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy, wyrażającym się w upływie kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie prawotwórcze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2018 r. sygn. akt I GSK 1968/18 i z 23 maja 2019 r. sygn. akt II GSK 231/19). I chociaż na zbieżne z powyższym rozumienie pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania" wskazywał również Sąd pierwszej instancji, to jednak ocena czynności podejmowanych przez organ zdaje się od niego całkowicie abstrahować. Zauważyć trzeba, że przywołując wielokrotnie stan faktyczny sprawy, jak również ustawowe terminy załatwienia sprawy (art. 35 K.p.a.), Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego uznał za zgodne z prawem działanie organu, który rozstrzygał sprawę w ciągu niespełna sześciu miesięcy, jednocześnie stwierdzając, że wydanie decyzji w I instancji nastąpiło po 29 dniach. Poza zakresem oceny pozostawało działanie organu na etapie postępowania odwoławczego polegające na przesunięciu miesięcznego, ustawowego terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 3 K.p.a.) w formie zawiadomienia stron tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy, pomiędzy zawiadomieniem a wydaniem decyzji odwoławczej organ nie podejmował w sprawie żadnych czynności. Tym samym nie zostały wyjaśnione ani ocenione przyczyny przedłużenia terminu załatwienia sprawy jak również zabrakło rozważań, czy podejmowane przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego czynności procesowe charakteryzowały się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., a więc realizowały zasadę szybkości postępowania względnie, czy miały one charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Ocena Sądu nie zawiera wyjaśnienia, czy sposób zorganizowania postępowania administracyjnego pozwalał na wcześniejsze zakończenia postępowania, czy też podejmowane czynności, szczególnie zawiadomienie z 15 grudnia 2017 r. jak też wyznaczanie terminów do zapłaty oraz ugodowego załatwienia sprawy miały charakter pozorny. Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, sam fakt, że organ dotrzymał terminu wyznaczonego w ww. zawiadomieniu, wydając decyzję, nie wyklucza oceny postępowania jako prowadzonego przewlekle, podobnie wzrost ilość spraw wnoszonych do organu. Jak podkreśla się w orzecznictwie i na co słusznie zwraca uwagę autor skargi kasacyjnej, problemy organizacyjne organu nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyroki NSA: 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 521/16; 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2614/16, 17 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2542/16; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 557/19). Z tych też przyczyn, należało podzielić zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 6 w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 K.p.a. (zarzut 1). Bez znaczenia pozostawał natomiast zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 36 § 1 K.p.a. (zarzut 2). Chociaż rację ma strona skarżąca, że oceniając sposób prowadzenia postępowania, Sąd powinien uwzględnić nie tylko datę wydania decyzji, ale także jej doręczenia, to okoliczność ta została oceniona przez Sąd pierwszej instancji, który prawidłowo uznał, że doręczenie decyzji z 30 marca 2018 r. (piątek) w dniu 9 kwietnia 2018 r. nie jest dowodem na późniejsze jej wydanie, mając na uwadze dodatkowo występujący miedzy tymi datami okres świąteczny. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do po ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Uwzględniono przy tym, że uprawnienia skarżących związane z przedmiotem zaskarżenia nie były wspólne w rozumieniu art. 202 § 2 P.p.s.a. (por. w tym przedmiocie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturach I OZ 296/19, I OZ 177/19 i I OZ 176/20). ----------------------- 2