II SAB/Go 215/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi B.G. na bezczynność S. S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. B.G. pismem z dnia [...] października 2021 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność S. S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Strona zarzuciła spółce naruszenie: art. 61 ust, 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o zobowiązanie spółki do załatwienia jego wniosku z [...] sierpnia 2021 r. oraz o zasądzenie od spółki na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Z treści powyższej skargi oraz akt sprawy wynika, iż w dniu [...] sierpnia 2021 r. skarżący skierował za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres e-mail: [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: czy w okresie począwszy od stycznia 2011 r. do dnia złożenia wniosku, tj. [...] sierpnia 2021 r. Klub otrzymał wsparcie pochodzące z majątku publicznego od organów władzy publicznej, w szczególności od Miasta [...] w drodze: - dotacji udzielonej na podstawie art. 27 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie, - dotacji udzielonej na podstawie art. 221 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, - dotacji udzielonej na podstawie art. 11-19a ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, - zawarcia umów pożyczki lub pożyczki budżetowej z Miastem lub z innym podmiotem z kapitałem publicznym, - wsparcia w drodze objęcia akcji lub udziałów przez Miasto lub inny podmiot z kapitałem publicznym, - otrzymanych zwolnień podatkowych, tj. zwolnień podmiotowych, przedmiotowych oraz podmiotowo-przedmiotowych, - udzielenia wszelkiego pozostałego wsparcia ze środków publicznych dokonanego w drodze umowy sponsorskiej, umowy darowizny oraz jakiejkolwiek umowy cywilnoprawnej czy umowy o charakterze mieszanym, jak również w drodze jednostronnej czynności administracji publicznej, w tym w drodze decyzji. Wnioskodawca zaznaczył, że w przypadku odpowiedzi twierdzącej na jedno, część bądź wszystkie z wymienionych pytań, wnosi o: udostępnienie skanów lub fotografii umów oraz wszelkich innych dokumentów, na podstawie których wsparcie zostało przekazane - w taki sposób, aby była widoczna jej cała treść, udostępnienie skanów lub fotografii faktur lub rachunków do przedmiotowych umów, które stanowiły podstawy dla rozliczeń wsparcia otrzymanego od organów władzy publicznej - w taki sposób, aby widoczna była ich cała treść, udostępnienie wszelkich innych dokumentów związanych z wykonaniem przedmiotowych umów, decyzji lub pozostałych form prawnych przekazania środków - w taki sposób, aby widoczna była ich cała treść. Strona wskazała, że zakres informacji dotyczący ww. wniosku należy przesłać na podany adres e-mail, natomiast jako uzasadnienie podniosła, iż prowadzi badania naukowe w dziedzinie nauk prawnych w przedmiocie metod i skali wsparcia podmiotów sportowych przez organy władzy publicznej, przedmiotowa dokumentacja jest niezbędna celem wykorzystania w dysertacji doktorskiej. Dalej skarżący podał, że w dniu [...] września 2021 r. ponownie wniósł o udostępnienie informacji publicznej w ww. zakresie, jednocześnie zaznaczył, że spółka jako podmiot wspierany finansowo (otrzymujący dofinansowanie) ze środków publicznych jest zobowiązany do udostępnienia informacji dotyczącej tych środków finansowych. Zaznaczył także, że wiedza o dofinansowaniu spółki ze środków publicznych jest powszechnie znana. W odpowiedzi na skargę S. S.A. (dalej jako: spółka, organ) powołując się na przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., aktualnie: t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) wniosła o odrzucenie skargi wobec skierowania jej do podmiotu, któremu nie przysługuje w przedmiotowej sprawie legitymacja bierna, ewentualnie o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Spółka wyjaśniła, że w odniesieniu do postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia jest podmiot, który taką informację posiada oraz do którego wpłynął wniosek o udostępnienie tej informacji. Podkreśliła, że skarżący wniosek skierował na adres e-mail: [...] bez wyraźnego wskazania podmiotu, do którego się odnosi. Z treści natomiast powyższego wniosku wynika, że wnioskowana informacja dotyczy Stowarzyszenia "S." (KRS [...]), który jest odrębnym podmiotem prawnym w stosunku do spółki prawa handlowego, jaką jest S. S.A. (KRS [...]). Obydwa podmioty korzystają ze wspólnego adresu mailowego oraz wspólnej siedziby, przy czym Spółka nie dysponuje dokumentami należącymi do Klubu Sportowego. Wobec treści skargi oraz udzielonej odpowiedzi na skargę, a także wniosku o udostępnienie informacji publicznej zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 10 listopada 2021 r. wezwano skarżącego do sprecyzowania w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, czy przedmiotem skargi jest bezczynność S. S.A., czy bezczynność "S.", pod rygorem uznania, że bezczynność dotyczy – tak jak wskazano w skardze – S. S.A. Przedmiotowe wezwanie zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu 22 listopada 2021 r. (zpo – k. 39 akt) i pozostało bez odpowiedzi. Nadto organ w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2020 r. podał, że z informacji uzyskanych od "S." wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] odmówiono udostępnienia skarżącemu informacji publicznej przetworzonej, wobec braku szczególnej istotności z punktu widzenia interesu publicznego. W odpowiedzi na wezwanie tut. Sądu o nadesłanie całości akt sprawy, spółka ponownie wskazała, że nie dysponuje żadnymi dokumentami dotyczącymi złożonego przez B.G. wniosku, nie jest bowiem uprawniona do dysponowania dokumentacją należącą do innego podmiotu prawnego. Podkreśliła, że przekazała wszystkie posiadane przez nią dokumenty i alternatywnie wniosła o przedłużenie terminu do przedłożenia całości dokumentacji spółki do trzech miesięcy liczonych od dnia doręczenia wezwania Sądu, ponieważ konieczne będzie skompletowanie dokumentacji z okresu obejmującego 10 lat, nadto pracownicy spółki są również pracownikami Klubu Sportowego i przygotowanie dokumentów wpłynie znacząco na bieżącą pracę obydwu podmiotów. Dalej organ wyjaśnił, że we wnioskowanym okresie otrzymał 23 dotacje od Urzędu Miasta i 5 dotacji od Urzędu Marszałkowskiego i wymienił dofinansowane przedsięwzięcia. Wobec powyższego stanowiska spółki ponownie wezwano skarżącego o doprecyzowanie przedmiotu skargi na bezczynność. Skarżący w piśmie z [...] stycznia 2022 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko o wniesieniu skargi na bezczynność S. S.A., zaznaczył również, że na stronie spółki wskazano adres e-mail: [...] bez wyszczególnienia, iż powyższy adres mailowy stanowi również kontakt do jakiegokolwiek innego podmiotu. Strona wyjaśniła, że dokumentacja Klubu Sportowego pozostaje poza obszarem jego zainteresowania. S. S.A. ustosunkowała się do ww. pisma procesowego strony skarżącej podnosząc, że organizacja pracy spółki oraz Klubu Sportowego mogą powodować nieporozumienia, przy czym w toku postępowania prowadzonego przez Klub Sportowy strona nie zakwestionowała prawidłowości jego działania, podważając wyłącznie terminowość podejmowanych czynności, bez wyraźnego sprecyzowania adresata wniosku. Podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w poprzednich pismach. Zdaniem organu jeśli skarżący dążyłby do uzyskania wnioskowanej informacji, to posiadając wiedzę, iż z powodu braku precyzji w złożonym uprzednio wniosku podlega on załatwieniu przez inny aniżeli skarżący oczekiwał podmiot, powinien był poinformować o tym organ lub ponowić wniosek kierując go na spółkę w celu uniknięcia nieścisłości. Spółka zaznaczyła również, że wbrew twierdzeniom skarżącego, nie mogła podjąć działań w celu doprecyzowania złożonego wniosku, bowiem jest podmiotem prywatnym i nie podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Z informacji uzyskanych od Klubu Sportowego wynika, że skarżący nie zakwestionował wydanej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Spółka zwróciła uwagę, że strona mogła doprecyzować złożony wniosek oraz wnieść o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ewentualnie wystąpić ze skargą do sądu administracyjnego. Tego rodzaju staranności należy oczekiwać od każdego, kto należycie dba o własne interesy. W jej ocenie doprecyzowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej na etapie wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy uznać za spóźnione i pozbawione znaczenia prawnego dla pierwotnej kwalifikacji złożonego wniosku. Jeśli zidentyfikowano adresata wniosku i ten podmiot podjął czynności w celu jego rozpoznania to inny organ, którego wniosek nie dotyczy nie ma obowiązku podejmowania jakichkolwiek działań. Na podstawie zarządzenia z dnia 21 marca 2022 r. wezwano Stowarzyszenie "S." o nadesłanie decyzji z [...] listopada 2021 r., nr [...] wraz z podaniem informacji, czy ww. decyzja jest ostateczna. Z treści nadesłanej decyzji wynika, że po rozpatrzeniu wniosku B.G. z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej odmówiono udostępnienia informacji, z uwagi na brak szczególnej istotności z punktu widzenia interesu publicznego. W uzasadnieniu zaznaczono, że pismem z [...] października 2021 r. Klub Sportowy wezwał wnioskodawcę o wykazanie w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, że udostępnienie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na powyższe wezwanie strona podała, że złożyła skargę do sądu administracyjnego na bezczynność spółki, zatem wezwanie należy uznać za spóźnione. Przedmiotowa skarga wpłynęła do S. S.A. w dniu 12 października 2021 r., skarżący natomiast nie przedstawił żadnego uzasadnienia, w którym wykazałby, iż żądane od Klubu Sportowego informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie Klub Sportowy podkreślił, że zakres przedmiotowego wniosku dotyczy informacji publicznej przetworzonej, obejmuje 10 lat działalności Klubu, przy czym ze względu na ograniczone możliwości kadrowe oraz duży nakład pracy przygotowanie żądanej dokumentacji zajęłoby około trzy miesiące. W treści wydane decyzji podano także, iż "S." jest odrębnym podmiotem prawnym w stosunku do S. S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). W przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany, może dokonać następujących działań: udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Jednocześnie w tym miejscu należy wyjaśnić, że prawo do informacji publicznej, nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., I OSK 2685/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Wskazuje się, że to na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd, bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie - poprzez udzielenie całości wnioskowanej informacji, poprzez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, względnie poprzez udzielenie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremuś z rodzajów wymienionych zachowań, oddala skargę. W przypadku odpowiedzi negatywnej – zobowiązuje adresata wniosku do jego załatwienia, nie wskazując w jaki sposób ma to zostać dokonane (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 1111/18, CBOSA). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Nadto zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Należy wskazać, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d u.d.i.p.). Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. Należy stwierdzić, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 u.d.i.p. (vide: wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., I OSK 1487/18, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 stycznia 2022 r., II SAB/Go 211/21, CBOSA). Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniania na wniosek. Wniosek strony inicjuje postępowanie, które zmierzać ma do udostępnienia informacji. Brak skutecznie wniesionego wniosku oznacza zatem, że podmiot zobowiązany nie ma podstaw do udostępnienia informacji. W konsekwencji przyjąć należy, że w sytuacji, gdy skarga na bezczynność dotyczy podmiotu, który nie był adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to podmiot ten nie pozostaje w prawnej bezczynności w rozpoznaniu takiego wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., I OSK 2318/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 marca 2014 r., II SAB/Gd 4/14, CBOSA). Sytuacja opisana powyżej zachodziła w niniejszej sprawie. Wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej został wniesiony drogą elektroniczną na adres email: [...]. Z akt sprawy wynika, że adresem tym posługują się dwa odrębne podmioty prawa tj. "S." - działający jako stowarzyszenie oraz spółka akcyjna S. Wskazać trzeba, że w treści wniosku nie została wskazana S. (spółka akcyjna) jako adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Sądu istotna jest zatem treść wniosku z którego wynika, że skarżący domagał się informacji, czy w okresie począwszy od stycznia 2011 r. do dnia złożenia wniosku, tj. [...] sierpnia 2021 r. Klub otrzymał wsparcie pochodzące z majątku publicznego od organów władzy publicznej, w szczególności od Miasta [...]. Nadto w piśmie z dnia [...] września 2021 r. skarżący wskazał, że "jako klub sportowy, którego udziałowcem jest jest miasto bądź jako klub otrzymujący dofinansowanie ze środków publicznych". Wobec użytego w powyższych pismach zwrotu "Klub" zasadne jest stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, że B.G. adresatem wniosku uczynił "S." a nie podmiot wskazany w skardze. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został bowiem skierowany do "S.", czyli podmiot odrębny od S. S.A. Brak jest podstaw do utożsamiania tych podmiotów, mimo istniejących powiązań kapitałowych i organizacyjnych (wspólna siedziba, adres email). Z treści wniosku wynika zatem, że skarżący żądał informacji publicznej od innego podmiotu, niż ten, przeciwko któremu skierował skargę. Należy dodać, że wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2021 r. został rozpoznany przez "S.", który decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] odmówił skarżącemu udostepnienia informacji publicznej. Należy zatem stwierdzić, że brak wniosku skierowanego skutecznie do S. S.A. oznacza, że podmiot ten nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji nie mógł on pozostawać w bezczynności. Z powyższych względów Sąd uznał, że skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).