II SAB/Go 229/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi T.J. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania, która nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego – T.J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] grudnia 2025 r. T.J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO) sprawie rozpoznania odwołania od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2022 r. (przyp. Sądu skarżący omyłkowo podał nr [...], przy czym błędny numer widnieje także w wielu z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy; decyzja z dnia [...] października 2022 r. nr [...] – k. 4 akt administracyjnych). Skarżący zarzucił organowi naruszenie: art. 8, 12, 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i wniósł o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; 2) stwierdzenie, że bezczynność SKO miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 4) zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że dnia [...] listopada 2022 r. M. B. złożył odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2022 r., nr [...], dotyczącej ustalenia na rzecz E.M.-J. i T.J. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego na dz. Nr [...]. Przedmiotowa decyzja bezpośrednio wpływa na sytuację prawną skarżącego jako właściciela nieruchomości sąsiedniej. Od grudnia 2022 r., kiedy to akta sprawy zostały przekazane przez organ pierwszej instancji, SKO prowadziło postępowanie w sprawie przedmiotowego odwołania. Jednakże sposób prowadzenia tego postępowania charakteryzował się przewlekłością w stopniu tak znacznym, o czym orzekł WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 10 października 2024r. sygn. akt II SAB/Go 72/24 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 222/25. Orzeczenia te stanowią jednoznaczne potwierdzenie, że organ już wcześniej dopuszczał się naruszenia fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. oraz zasady załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki określonej w art. 35 § 1 k.p.a. Po ponad półtora roku od wpływu sprawy do organu odwoławczego, SKO wydało decyzję z dnia [...] lipca 2024 r., sygn. akt [...], w przedmiocie uchylenia decyzji nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2022 r., oraz umorzenia postępowania pierwszej instancji. Decyzja ta, wydana po tak długim okresie oczekiwania, okazała się dodatkowo wadliwa pod względem merytorycznym i sprzeczna z obowiązującym prawem, co stwierdził WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 19 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Go 500/24. Następnie akta sprawy doręczone zostały przez WSA w Gorzowie Wlkp. do SKO dnia [...] września 2025 r. Od tego momentu organ odwoławczy miał możliwość i obowiązek podjęcia działań zmierzających do załatwienia sprawy, tym bardziej, że charakter sprawy był już organowi znany z wcześniejszego postępowania, a wyrok sądu administracyjnego wskazywał kierunek dalszego postępowania. Dnia [...] października 2025 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o wyłączenie członków SKO, który to wniosek zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a. powinien zostać rozpoznany niezwłocznie. Wniosek ten był uzasadniony wcześniejszym przebiegiem postępowania i koniecznością zapewnienia bezstronności organu w ponownym rozpoznaniu sprawy Wniosek ten nie został jednak rozpatrzony do dnia sporządzenia niniejszej skargi. Dnia [...] listopada 2025 r. skarżący wniósł do SKO ponaglenie na bezczynność organu na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., dążąc do wyegzekwowania od organu podjęcia działań w sprawie. Ponadto do dnia sporządzenia skargi organ nie zawiadomił skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie oraz nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego stan bezczynności SKO jest szczególnie bulwersujący i nieakceptowalny zważywszy, że uprzednio rozpoznając sprawę organ działał przewlekle w stopniu stanowiącym rażące naruszenie prawa, co zostało prawomocnie stwierdzone przez sądy administracyjne. W związku z tym, ponownie rozpoznając sprawę po uchyleniu wadliwej decyzji przez sąd administracyjny, organ powinien w sposób szczególny zadbać o terminowe dokonywanie niezbędnych czynności procesowych. Według skarżącego rażący charakter bezczynności organu wynika z faktu, że organ mimo prawomocnych orzeczeń sądowych wskazujących na wcześniejsze uchybienia proceduralne, nie podjął żadnych działań naprawczych i kontynuuje praktykę bezczynności, co prowadzi do dalszego przedłużania postępowania i naruszenia praw strony. Dodatkowo organ nie rozpoznał wniosku o wyłączenie członków organu oraz nie odpowiedział na ponaglenie strony, co stanowi dodatkowe przejawy lekceważenia obowiązków procesowych. Zważywszy na szczególnie rażący charakter bezczynności organu w niniejszej sprawie, uzasadnione jest zdaniem skarżącego wymierzenie organowi grzywny oraz jako środka mającego na celu zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie podobnym uchybieniom w przyszłości. Następnie pismem procesowym z dnia [...] grudnia 2025 r. skarżący zmodyfikował treść skargi, przedmiotem skargi czyniąc przewlekłe prowadzenie postępowania przez SKO w sprawie odwołania od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2022 r. Skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez SKO miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.  Skarżący wyjaśnił, że już po wniesionemu skargi dowiedział się o czynnościach pojmowanych przez organ w okresie do [...] września 2025 r., które jednak nie usprawiedliwiają niezałatwienia sprawy w terminie i świadczą o tym, że organ działał w sposób przewlekły. Mianowicie dnia [...] października 2025 r. Prezes SKO wystąpił do ministra właściwego do spraw administracji publicznej, o wyznaczenie innego samorządowego kolegium odwoławczego do załatwienia sprawy odwołania od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2022 r. Jednakże czynność ta nie została poprzedzona wyłączeniem członków Kolegium przez Prezesa SKO. Z tej przyczyny Minister nie miał podstaw do rozpatrzenia skierowanego do niego wniosku - co wynika jednoznacznie z treści pisma Ministra datowanego na dzień [...] listopada 2025 r. W piśmie tym Minister zalecił też: "rozważenie uzupełnienia nadesłanego wystąpienia o postanowienie wydane na podstawie art. 27 § 1 k.p.a.". Skarżący podkreślić, że wystosowanie do ministra wniosku o wyznaczenie innego samorządowego kolegium odwoławczego do załatwienia sprawy, bez uprzedniego wyłączenia wszystkich członków Kolegium przez Prezesa SKO, było czynnością skazaną na niepowodzenie. Świadczy to o rażąco przewlekłym działaniu organu. Skarżący dodał, że po wniesieniu skargi do WSA, dnia [...] grudnia 2025 r. wezwał Prezesa SKO do niezwłocznego rozpoznania wniosku o wyłączenie wszystkich członków SKO, od prowadzenia sprawy dotyczącej odwołania od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2022 r. (załączając kopię przedmiotowego wezwania w załączeniu), ale pozostało to bez odpowiedzi, a Prezes SKO nie ponowił także wniosku do ministra właściwego do spraw administracji publicznej o wyznaczenie innego samorządowego kolegium odwoławczego do załatwienia sprawy. Zamiast tego, dnia [...] grudnia 2025 r. SKO wydało postanowienie w przedmiocie powołania biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (kopia postanowienia w załączeniu), co zdaniem skarżącego również świadczy o przewlekłości działań organu. Po pierwsze, powołanie biegłego urbanisty w tej sprawie jest zbędne, gdyż wiedza specjalna nie jest potrzebna do rozpatrzenia odwołania, a konieczność powołania biegłego nie wynika też z wytycznych co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Go 500/24. Po drugie, od grudnia 2022 r., kiedy to akta sprawy zostały przekazane SKO przez organ pierwszej instancji, SKO mogło rozważyć zasadność powołania biegłego urbanisty (lub zlecenia tej czynności organowi pierwszej instancji). Fakt, że SKO podjęło tę czynność po upływie trzech lat od pierwotnego wpływu sprawy świadczy o rażącej przewlekłości działań organu. Po trzecie, zdumiewające jest powołanie biegłego, w obliczu zaniechania przez prezesa SKO ponowienia wniosku do ministra właściwego do spraw administracji publicznej, o wyznaczenie innego samorządowego kolegium odwoławczego do załatwienia sprawy. Skoro Prezes SKO taki wniosek sformułował, to musiał uznawać, że w tej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające wyłączenie członków Kolegium, co uniemożliwia SKO załatwienie sprawy. Minister tej oceny nie odrzucił, lecz wskazał jedynie na brak formalny, który stanowił przeszkodę dla rozpatrzenia wniosku. Zdaniem skarżącego w tej sytuacji kontynuowanie merytorycznych czynności w tej sprawie przez SKO naraża organ i strony na wydanie decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Przed podjęciem czynności merytorycznych organ powinien ostatecznie rozstrzygnąć kwestię istnienia przesłanek wyłączenia członków kolegium i zasadności wyznaczenia innego SKO do rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. SKO zwróciło uwagę, że skarżący opisując całość sprawy nie wskazał ani terminów ani okresów prowadzenia postępowań administracyjnych czy sądowo-administracyjnych w tym wcześniejszych orzeczeń, w których skargi strony zostały również uwzględnione. Według SKO przedmiotową skargę w zakresie ponownego rozpatrzenia odwołania należy rozpatrywać jedynie w odniesieniu do okresu od dnia przekazania akt sprawy przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim tj. od dnia [...] września 2025 r. oraz okoliczności, czynności i działań zarówno organu jak i strony od tego okresu. W dniu [...] lutego 2025 r. zapadło orzeczenie WSA w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie o sygn. akt II SA/Go 500/24 odnośnie decyzji SKO z [...] lipca 2024 r. Pismem z [...] czerwca 2025 r. WSA w Gorzowie Wlkp. przekazało organowi przedmiotowe orzeczenie wraz z uzasadnieniem. Jednak nie zostały przekazane akta sprawy, które miały zostać przekazane dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie II SAB/Go 72/24, co nastąpiło 26 września 2025 r. Zatem dopiero od tego dnia SKO posiadało komplet akt sprawy i miało możliwość wyznaczyć posiedzenia w zakresie rozpoznania sprawy dotyczące rozpoznania odwołania uczestnika postępowania. Po wyznaczeniu wstępnym nowego składu z uwagi na zasady wynikające z art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. oraz z uwagi na wyłączenie się 3 członków SKO w trybie art. 24 § 3 k.p.a organ mógł rozpocząć dokonywanie czynności. Jednak wnioskiem z dnia [...] września 2025 r. skarżący wystąpił do Prezesa SKO o wyłączenie wszystkich członków SKO do rozpatrywania sprawy odwołania innego uczestnika postępowania, kierując ten wniosek również do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie. Takie działania spowodowały, że w dniu [...] października 2025 r. Prezes SKO przekazał w/w wniosek do Ministerstwa w celu wyznaczenia innego kolegium odwoławczego do rozpatrzenia odwołania. Właśnie w trakcie rozpatrywania tego wniosku w MSWiA skarżący złożył ponaglenie uważając, że minął już miesiąc od daty zwrotu akt i z tego tytułu winna być wydana decyzja. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2025 r. ponaglenie strony uznane zostało za nieuzasadnione, a pismem z dnia [...] listopada 2025 r. MSWIA uznało, że nie zachodzą przesłanki do wyłączenia całego organu. Strona nie rozumiejąc skutków prawnych swoich działań nadal podobny wniosek o wyłączenie wszystkich pracowników SKO ponownie złożyła w dniu [...] grudnia 2025 r. Zdaniem SKO skargą z [...] grudnia 2025 r. strona kolejny raz blokuje nowemu składowi orzekającemu możliwość oceny i ewentualnego zebrania materiału dowodowego w sprawie i rozpoznania sprawy albowiem ponownie akta sprawy na skutek niniejszej skargi zostaną przekazane do sądu celem jej rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga została rozpoznana przez tut. Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Na gruncie przedmiotowej sprawy skarżący zwrócił się do tutejszego Sądu ze skargą, początkowo na bezczynność, zmienioną potem na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zakresie rozpoznania odwołania złożonego przez M. B. od decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2022 r., nr [...], dotyczącej ustalenia na rzecz E. M.-J. i T. J. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego na dz. Nr [...]. Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż kontrolą Sądu wywołaną powyższą skargą objęte mogło być wyłącznie postępowanie SKO dotyczące rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2022 r. nr [...], za okres od momentu zwrotu organowi odwoławczemu przez tutejszy Sąd akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Go 72/24 w sprawie ze skargi T.J. na przewlekłość SKO w przedmiocie odwołania od decyzji, którym Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania SKO do wydania decyzji w przedmiocie odwołania oraz stwierdził, że SKO dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznając jednocześnie na rzecz skarżącego sumę pieniężną od organu w kwocie 1.500 zł. Wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2025 r., II OSK 222/25. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten oznacza, iż co do sprawy objętej prawomocnym orzeczeniem sądu nie można ponownie dokonywać oceny i kontroli, gdyż tym orzeczeniem związane są zarówno organy, jak i sądy. Termin do ponownego rozpoznania sprawy zaczyna dla organu odwoławczego biec od dnia otrzymania zgodnie z art. 286 p.p.s.a. odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy. W rozpoznawanej sprawie akta administracyjne sprawy dotyczącej odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2022 r., nr [...]zostały zwrócone przez tutejszy Sąd Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w dniu [...] września 2025 r. tj. po zwrocie akt sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 25 czerwca 2025 r., II OSK 222/25 utrzymał w mocy wyrok tutejszego Sądu z 10 października 2024 r., II SAB/Go 72/24. Dodać jedynie należy, iż z uwagi na wydanie przez SKO w dniu [...] lipca 2024 r. (a zatem przed wydaniem przez Sąd wyroku z 10 października 2024 r.) decyzji uchylającej decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2022 r., nr [...] i umarzającej postępowanie, od której T.J. złożył skargę do tutejszego Sądu, wyrokiem z dnia 19 lutego 2025 r., II SA/Go 500/24 tutejszy Sąd uchylił decyzję SKO (akta administracyjne dla spraw o sygn. akt II SAB/Go 72/24 i IISA/Go 500/24 były wspólne). W świetle powyższego zatem nie budzi wątpliwości, iż za poprzedni okres w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez SKO tutejszy Sąd orzekł już prawomocnym wyrokiem, a następnie termin do prowadzenia postępowania na nowo zaczął biec dla SKO od dnia [...] września 2025 r., kiedy zwrócone zostały do SKO akta administracyjne sprawy. Stąd Sąd mógł w przedmiotowej sprawie dokonać zbadania co do przewlekłego prowadzenia postępowania przez SKO licząc od dnia [...] września 2025 r. Odnosząc się do spełnienia wymogów formalnych złożonej skargi należy wskazać, iż art. 53 § 2b p.p.s.a. określa jako wymagane dla skutecznego wniesienia skargi uprzednie skierowanie ponaglenia do właściwego organu. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, dla swej skuteczności musi ono zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość (por. postanowienie NSA(7) z 02.09.2020 r., II OSK 3732/18; CBOSA). Natomiast to, czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. wyroki NSA: z 25.09.2018 r., II OSK 1659/18; z 30.01.2020 r., II OSK 3092/19; z 13.10.2020 r., II OSK 71/20; dostępne w CBOSA), o ile tylko ponaglenie nie zostało wniesione przedwcześnie (por. postanowienie WSA z 17.08.2023 r., IV SAB/Po 89/23, CBOSA). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący spełnił powyższy wymóg formalny, albowiem w dniu 6 listopada 2025 r. wniósł wymagane ponaglenie do SKO, podnosząc w nim wobec organu odwoławczego zarzut bezczynności w postępowaniu w przedmiocie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2022 r., nr [...]. Ponadto zauważyć należy, iż do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarga na przewlekłość postępowania została wniesiona w toku toczącego się postępowania administracyjnego i po wniesieniu ponaglenia, a zatem w świetle p.p.s.a. jest dopuszczalna. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę - zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności, stosownie do art. 12 § 1 k.p.a., powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W aktualnym stanie prawnym bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/2018). Przewlekłość występuje zaś w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia oraz bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Przewlekłość postępowania występuje więc w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyrok WSA w Białymstoku, z 11 października 2018 r., II SAB/Bk 84/2018). Ponadto w piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, iż jeżeli organ wskazał stronie nowy termin załatwienia sprawy (art. 36) i nie przekroczył tego terminu, to organ nie pozostaje bezczynny. Jednakże bezzasadne przedłużanie terminu załatwienia sprawy należy kwalifikować jako przejaw przewlekłości postępowania (por. P. Przybysz, K.p.a. Komentarz, Lex 2021, t. 3 do art. 37, W. Chróścielewski , Z. Kmieciak (red.), K.p.a. Komentarz WKP 2019 , t. 2 do art. 37, P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, wyroki NSA: z 12 marca 2020 r., I OSK 79/19, z 15 września 2020 r., I OSK 978/20, z 13 listopada 2020 r., I OSK 260/20, z 18 stycznia 2021 r., I OSK 2256/20). Wyjaśnić należy, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania to pojęcia rozłączne, w związku z czym nie jest możliwe stwierdzenie istnienia obu postaci zwłoki organu jednocześnie. Bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość postępowania natomiast to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Sąd administracyjny rozpoznając skargę jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji, bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Wynika to z tego, że niezależnie od tego, czy zostanie stwierdzona bezczynność, czy przewlekłość prawne konsekwencje są takie same oraz z tego, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., co do zasady, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. wyroki NSA z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22; z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3990/19 oraz postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż początkowo skarżący zarzucił skarżonemu organowi bezczynność potem jednak, po uzyskaniu wiedzy na temat podejmowanych przez SKO działań, zmodyfikował skargę zarzucając organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Celem dokonania prawidłowej oceny niezbędne było zatem przeprowadzenie przez Sąd analizy przebiegu postępowania, poczynając jak powyżej wyjaśnił już Sąd, od [...] września 2025 r. jako daty zwrotu do SKO akt administracyjnych sprawy po prawomocnym orzeczeniu przez tutejszy Sąd. Jednocześnie w kwestii zachowania ustawowo określonego terminu prowadzenia postępowania Sąd wyjaśnia, że zgodnie z cyt. wcześniej art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przy czym na gruncie przedmiotowej sprawy nie ma zastosowania przepis szczególny określający odmienny (dłuższy) termin ustalenia warunków zabudowy określone w art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 u.p.z.p. (90 dni), gdyż przepis ten odnosi się do postępowania wyłącznie przed organem I instancji, natomiast w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem przed organem odwoławczym, czyli w sytuacji, gdy organ I instancji zgromadził już materiał dowodowy i wydał decyzję. Przepisu szczególnego nie można interpretować rozszerzająca, stad zdaniem Sądu brak podstaw do stosowania w/w przepisu szczególnego w niniejszej sprawie. Na gruncie przedmiotowej sprawy zatem miesięczny termin, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. należy liczyć od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku z dnia [...] września 2025 r. wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Analiza akt administracyjnych wskazuje, iż niedługo po wpływie do SKO akt administracyjnych sprawy zwróconych przez Sąd, tj. 2 października 2025 r. do SKO złożony został wniosek skarżącego o wyłączenie członków SKO od rozpoznania sprawy z odwołania. Należy zauważyć, iż jak wynika z treści art.35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach art. 35 § 1-4 k.p.a., nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczenia z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej (...), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. SKO po otrzymaniu w/w wniosku o wyłączenie członków Kolegium nadał temu wnioskowi bieg przesyłając w dniu [...] października 2025 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (w skrócie MSWiA) wniosek o wyznaczenie innego SKO do rozpatrzenia sprawy z odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2022 r., nr [...]. W odpowiedzi pismem z dnia [...] listopada 2025 r. MSWiA poinformowało Prezesa SKO, że zgodnie z art. 27 § 3 k.p.a. przesłanką wyznaczenia przez MSWiA innego SKO do załatwienia sprawy jest niemożność jej załatwienia przez właściwe kolegium wskutek wyłączenia jego członków. Ponadto, że z nadesłanego wystąpienia nie wynika, aby zachodziły określone w art. 24 § 1 k.p.a. powody wyłączenia z mocy prawa od udziału w postępowaniu członków SKO, a nadesłana dokumentacja nie wskazuje, aby skutek taki nastąpił w wyniku wyłączenia członków Kolegium w przypadkach określonych w art. 24 § 3, w drodze postanowienia Prezesa SKO wydanego na podstawie art. 27 § 1 k.p.a. W związku z powyższym MSWiA zwrócił się o rozważenie uzupełnienia nadesłanego wystąpienia o postanowienie wydane na podstawie art. 27 § 1 k.p.a., skutkujące niemożnością załatwienia sprawy przez SKO. Spełnienie tego warunku umożliwi podjęcie przez MSWiA dalszych działań w ramach procedur k.p.a. Skarga na bezczynność (zmieniona później na skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania) SKO wniesiona została [...] grudnia 2025 r. Nie ulega wątpliwości, iż do dnia wydania niniejszego wyroku SKO nie wydało w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2022 r., nr [...]rozstrzygnięcia kończącego (zob. notatka służbowa z dnia [...] marca 2026 r., k. 35 akt sądowych). Z kolei z odpowiedzi na skargę wynika, że SKO zinterpretowało pismo MSWiA w ten sposób, że według MSWiA nie zachodzą przesłanki do wyłączenia całego organu. Z kolei z pisma procesowego skarżącego z dnia [...] grudnia 2025 r. wynika, że SKO nie tylko nie zakończyło postępowania, nie rozpoznało wniosku o wyłączenia członków SKO (pomimo ponownego wezwania do tego przez skarżącego pismem z dnia [...] grudnia 2025 r.), to postanowieniem z dnia [...] grudnia 2025 r. SKO powołało biegłego urbanistę, w celu sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (k. 20 akt sądowych). Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz wcześniejsze rozważania Sąd uznał, iż skarżony organ dopuścił się zatem w niniejszej sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania z odwołania złożonego od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2022 r., nr [...]. SKO bowiem po zwrocie akt sprawy [...] września 2025 r. i wpływie w dniu [...] października 2025 r. wniosku skarżącego o wyłączenie członków SKO, zwróciło się do MSWiA z wnioskiem o wyznaczenie innego sko do rozpatrzenia sprawy, a po otrzymaniu pisma MSWiA z dnia [...] listopada 2025 r. do dnia złożenia skargi i wydania niniejszego wyroku, nie rozpoznało tego wniosku, podejmując z kolei inne działania tj. powołanie biegłego urbanisty. W ocenie Sądu organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania podejmując działania w postępowaniu, które jednak były nieprawidłowe i w istocie nie nadawały sprawie właściwego biegu, pozwalającego zmierzać do zakończenia postępowania w sprawie. Mianowicie po złożeniu przez skarżącego wniosku o wyłączenie członków SKO Kolegium co prawda podjęło działania mające na celu nadanie mu biegu, jednak ostatecznie podjęte czynności były nieprawidłowe tj. podjęte niezgodnie z wymogami k.p.a. Po pierwsze bowiem należy odróżnić wniosek o wyłączenie członków organu kolegialnego, o którym mowa w art. 27 k.p.a. od wyłączenia organu, o którym mowa w art. 25 k.p.a. Wyłączenie organu dotyczy ściśle wymienionych przypadków, gdy sprawa dotyczy załatwienia interesów majątkowych kierownika jednostki lub osób pozostających z jego rodziny lub osoby zajmującej stanowisko kierownicze w bezpośrednio wyższego stopnia. W przedmiotowej sprawie wniosek z dnia [...] października 2025 r. dotyczył wyłączenia członków SKO i stanowił wniosek złożony w trybie art. 27 k.p.a. Jak zaś wynika z treści art. 27 § 1 k.p.a członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 (z mocy ustawy). O wyłączeniu tego członka w przypadkach określonych w art. 24 § 3 (na żądanie członku lub na żądanie strony albo z urzędu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika) postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu. Z przepisu art. 27 § 1 zdanie drugie nie wynika, w jakim wypadku organ wyższego stopnia jest właściwy do wydania postanowienia o wyłączeniu pracownika organu kolegialnego. Wydaje się, że chodzi tu o sytuacje, kiedy wyłączeniu podlega przewodniczący organu kolegialnego ( zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, art. 27). Powyższe wskazuje zatem, że wniosek o wyłączenie członków SKO złożony przez skarżącego po pierwsze wymagał bezwzględnie rozpoznania, do czego jednak nie doszło. Po drugie jego rozpoznanie leżało w kompetencji Prezesa SKO co do członków SKO. W ten sposób należało też interpretować pismo MSWiA z dnia [...] listopada 2025 r., gdzie wskazano na zasadność rozważenia uzupełnienia nadesłanego wystąpienia o postanowienie wydane w trybie art. 27 § 1 k.p.a. Zaś co do braku podstaw do wyłączenia członków SKO, MSWiA jedynie odniósł się do przesłanek z art. 24 § 1 k.p.a. (z mocy ustawy, a nie na wniosek). Z kolei ewentualne wyłączenie przez Prezesa SKO poszczególnych członków SKO w sytuacji, gdy ich wyłączenie uniemożliwia załatwienie sprawy (tj. brak możliwości skompletowania odpowiedniego składu orzekającego) daje podstawę do wyznaczenia przez MSWiA innego Kolegium, w trybie art. 27 § 3 k.p.a. Tymczasem w przedmiotowej sprawie w istocie wniosek o wyłączenie członków SKO nie został rozpoznany, co z kolei stoi na przeszkodzie do prawidłowego prowadzenia dalszego postępowania odwoławczego. W/w wniosek nie tylko nie został rozpoznany, gdyż nie nadano mu prawidłowego biegu, ale SKO błędnie interpretując pismo MSWiA z [...] listopada 2025 r., że brak było podstaw do wyłączenia członków SKO, dalej prowadziło postępowanie odwoławcze, powołując biegłego urbanistę celem sporządzenia projektu decyzji. Takie działania należy zakwalifikować jako przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż w istocie nie prowadzą do zakończenia postępowania a jedynie przedłużają je. Prowadzi to do nieefektywnego działania organu, a w efekcie do przedłużenia postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy należało więc stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Z powyższych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał SKO do rozpoznania sprawy z odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2022 r., nr [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt I sentencji wyroku). W/w termin określony został z uwzględnieniem ustawowo określonego terminu (art. 35 § 3 k.p.a.). W takiej sytuacji Sąd obowiązany był ocenić - stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. - czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Sąd uznał, że stwierdzony w opisywanej sprawie stan przewlekłego prowadzenia postępowania nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Określenie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, odnoszącej się do okresu objętego kontrolą, gdyż Sąd nie mógł brać pod uwagę poprzedniego okresu objętego już prawomocnym wyrokiem w sprawie o sygn. akt II SAB/Go 72/24, nie zachodził przypadek oczywistego lekceważenia strony skarżącej, które można byłoby rozpatrywać jako wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, jak również celowego działania czy uporczywego zaniechania. Na taką ocenę Sądu wpływ miała przede wszystkim okoliczność, że SKO nadało bieg wnioskowi o wyłączenie członków SKO z dnia [...] października 2025 r., choć było to działanie nieprawidłowe, a następnie błędnie SKO zinterpretowało treść pisma MSWiA z [...] listopada 2025 r. (na co wskazuje treść odpowiedzi na skargę), co doprowadziło w istocie do niewłaściwego działania polegającego na nierozpoznaniu wniosku o wyłącznie. Dodatkowo należało uwzględnić, iż czas od zwrotu akt sprawy przez Sąd do SKO tj. od [...] września 2025 r. do złożenia skargi 1 grudnia 2025 r. nie był długi, nieco ponad 2 miesiące, a do rozpoznania przedmiotowej sprawy około 5 miesięcy, co nie przemawia także za uznaniem przewlekłego prowadzenia postępowania za rażące. Ponadto w czasie tego postępowania został przez skarżącego złożony wniosek o wyłączenie członków SKO, z którym związane było podjęcie przez organ dodatkowych czynności. Zauważyć należy, iż okoliczności stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w wyroku z dnia [...] października 2024 r., II SAB/Go 72/24 było odmienne i nie można ich odnosić do obecnie kontrolowanego okresu prowadzenia postępowania odwoławczego. Ponadto organ w tym okresie dążył do rozpoznania wniosku o wyłączenie, a potem (jak wskazuje treść pisma procesowego skarżącego z dnia [...] grudnia 2025 r.) podejmował czynności mające na celu rozpoznanie sprawy. W tej sytuacji Sąd uznał za nieuzasadnione przyjęcie, że przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. Z tych samych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono również o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie, obejmującym żądanie wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że sam fakt przewlekłego prowadzenia postępowania, nie stanowi dostatecznej przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Gdyby bowiem taki był zamiar ustawodawcy, wówczas przepis miałby treść odmienną, obligującą wprost sąd do wymierzenia takiej grzywny, a nie jedynie przewidującą taką możliwość. Przewidziane w ustawie fakultatywne jedynie działanie sądu - bez sprecyzowania przesłanek wymierzenia grzywny - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy od oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne danej sprawy. W przedmiotowej sprawie te same względy, jakie legły u podstaw oceny, że stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Kolegium nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, iż brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny. O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.