II SAB/Go 23/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.W. na bezczynność Starosty w przedmiocie wszczęcia postępowania wyjaśniającego postanawia: odrzucić skargę. W dniu 28 marca 2011r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., przekazana przez Starostę Powiatu skarga A.W. na bezczynność tego organu polegającą na niewszczęciu postępowania wyjaśniającego w związku z wnioskiem strony z dnia [...] lipca 2010 r. Zarzucając naruszenie przepisu art. 61 § 1 i 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego skarżący wniósł o nakazanie organowi wykonania czynności żądanych w skierowanym uprzednio do organu wezwaniu ostatecznym z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz o obciążenie Starostwa kosztami postępowania. W uzasadnieniu skargi A.W. wywodził, iż pismem z dnia [...] lipca 2010 r. zwrócił się do Starostwa o podjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia nieprawidłowości powstałych w dziale ewidencji gruntów i budynków. W ocenie strony "korespondencja Starostwa nie nosiła znamion wszczęcia postępowania" jakiego się domagał. Zarzucał, iż udzielone mu informacje były tendencyjne i ukierunkowane na niewyjaśnienie sprawy. Jednocześnie skarżący podkreślał, iż w ostatecznym wezwaniu z dnia [...] stycznia 2011 r. skierowanym do organu żądał wyjaśnienia nieprawidłowości czy przestępstw popełnionych na jego szkodę przez pracowników Starostwa oraz zajęcia stanowiska przez organ w formie decyzji. Wywodził, iż w – nie mającej formy decyzji - odpowiedzi udzielonej mu na wezwanie ostateczne Starosta odmówił mu "prawa do obiektywnych ustaleń w trybie postępowania wyjaśniającego, mogących wyjaśnić nieprawidłowości" oraz ustalić osoby, które dopuściły się zaniedbania obowiązków służbowych . W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżący wykazał, iż przed wniesieniem skargi wyczerpał tok instancji w postępowaniu przed organami administracyjnymi, wnosząc zażalenie w sprawie bezczynności Starosty do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Odpowiedając na skargę Starosta Powiatu wniósł o oddalenie skargi, podnosząc iż jest ona niezasadna, bowiem wszystkie działania związane z modernizacją ewidencji gruntów i budynków były zgodne z przepisami prawa w zakresie geodezji i kartografii. Wskazał nadto, iż na pismo skarżącego z dnia [...] lipca 2010 r. udzielono mu odpowiedzi pismem z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim dokonuje oceny jej dopuszczalności. W tym ostatnim aspekcie chodzi głównie o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi jest – zarzucana przez skarżącego A.W. - bezczynność Starosty w przedmiocie wszczęcia postępowania wyjaśniającego w związku z jego wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. W pierwszej kolejności zatem, dla oceny dopuszczalności skargi A.W. na bezczynność Starosty, istotne znaczenie ma ustalenie przedmiotu żądania skierowanego przez skarżącego do tego organu. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U z 2002 , nr.153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje jedynie orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Oznacza to, iż przedmiotem skargi na bezczynność może być jedynie takie postępowanie organu, które co do istoty powinno zostać zakończone przez wydanie decyzji administracyjnej, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, bądź rozstrzygającego sprawę co do istoty, a także postanowienia – w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Ponadto skarga na bezczynność możne dotyczyć także innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa lub pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanej w indywidualnych sprawach. Jeżeli zatem organ będąc zobowiązanym do wydania jednego z w/w aktów administracyjnych, nie czyni tego, jego bezczynność, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego. Jak wynika z treści pism kierowanych zarówno do Starosty, w tym mającego - zdaniem skarżącego – inicjować postępowanie wyjaśniające pisma z dnia [...] lipca 2010 r., jak również do innych organów, a także z treści wniesionej skargi, nie kwestionuje on istniejącego od 2009r. stanu rejestru gruntów i budynków prowadzonego przez Starostę, co mogłoby stanowić podstawę wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 24 a ust. 1 w zw. z ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 193 z 2010 r. poz. 1287 ze zm.) w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze określonego obszaru ewidencyjnego. Skarżący przyznał bowiem, iż w 2009 r. na jego wniosek "dokonano przywrócenia stanu prawnego jak w zezwoleniu na budowę i innych dokumentach poświadczających własność" (cytat z pisma z dnia [...] lipca 2010 r. – akta administracyjne sprawy). Jednocześnie żądając wszczęcia na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 ze zm.) wskazał, iż przedmiotem postępowania ma być wyjaśnienie zaistniałych nieprawidłowości w prowadzeniu ewidencji gruntów i budynków w okresie od 1995 r. , w szczególności ustalenie na jakiej podstawie, a także kto konkretnie oraz kiedy dokonał zmiany kwalifikacji gruntów na należących do niego działkach nr [...] na inną niż to wynika z aktu notarialnego oraz ówczesnych rejestrów gruntów, a także na jakiej podstawie, a także kto personalnie oraz kiedy dokonał zmiany przeznaczenia obiektów budowlanych przed oddaniem ich do użytkowania w rejestrach kartoteki budynków. Zatem skarżący wskazywał w swojej korespondencji, iż przedmiotem jego żądania jest wyjaśnienie nieprawidłowości w zakresie działania urzędników Starostwa. W istocie więc żądanie skarżącego dotyczy - co w ocenie Sądu uznać należy za bezsporne - nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników. W okolicznościach sprawy chodzi zatem o Starostę, który zgodnie z art. 7 d pkt 1 w zw. z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne zobowiązany jest do prowadzenia powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, a także wykonujących te zadania, podległych mu pracowników Starostwa Powiatowego. Tym samym uznać należało, że zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. żądania skarżącego odpowiadają dyspozycji przepisu art. 227 Kpa. Zgodnie z powołanym przepisem przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Organem właściwym do rozpatrzenia skargi wniesionej w trybie art. 227 Kpa jest organ wyższego stopnia w rozumieniu przepisów art. 17 Kpa lub przepisów szczególnych bądź organ wskazany w art. 229 Kpa. Stosownie do treści art. 231 Kpa jeżeli organ, który otrzymał skargę, o której mowa w art. 227 Kpa, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. Mając jednak na uwadze to, że pismo z dnia [...] lipca 2010 r., a także kolejne pismo (wezwanie ostateczne z dnia [...] stycznia 2011 r.) zostało skierowane do przez skarżącego do organu, którego skarga dotyczy, co więcej to od tego konkretnie organu, tj. od Starosty, skarżący domagał się wyjaśnień w sprawie, należy je kwalifikować właśnie jako żądanie wyjaśnienia przez organ podstaw prawnych i faktycznych podjętych działań. Bezczynność w zakresie przekazania skargi wniesionej w trybie art. 227 Kpa lub informacji o właściwym w sprawie organie, podobnie jak samo rozstrzygniecie takiej skargi, o którym mowa w art. 238 § 1 Kpa, nie podlega kontroli sądów administracyjnych, bowiem ich kognicja nie obejmuje aktów czy też czynności podjętych w ramach działu VIII Kpa. Wynika to z założenia, że w omawianym postępowaniu skargowym nie ma stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do wnioskodawcy, a jedynie zawiadamia się go o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 305/11, z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 190/11, z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 2019/10). Ponadto zauważyć należy, iż w zakresie obejmującym żądania zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. i kolejnym z [...] stycznia 2011r. skarżący uzyskał wyjaśnienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, (będącego zgodnie z art. 7 b ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, organem wyższego stopnia nad starostą jako organem administracji geodezyjnej i kartograficznej) obejmujące także ocenę działań Starosty i podległego mu Starostwa co do prawidłowości postępowania w zakresie stanu ewidencji w okresie od 2005 r. (pismo z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], pismo z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]). Pismo skarżącego z dnia [...] lipca 2010 r., skierowane do Starosty Powiatowego w istocie dotyczy działalności organu podjętej w przeszłości, wobec której skarżący wyraża wątpliwości co do jej prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami. W ocenie Sądu dotyczy żądania wyjaśnień co do sposobu przeprowadzenia postępowania w sprawie i nie może powodować wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego. Skarżący żądał od organu działającego w sprawie wykazania podstawy prawnej i prawidłowości przeprowadzonego postępowania w sprawie, a więc w zasadzie informacji co do sprawy. Samo subiektywne przeświadczenie strony, co do mocy wiążącej takiego pisma jako wniosku wszczynającego w sprawie postępowanie administracyjne (art. 61 § 1 Kpa) nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie jeśli żaden przepis prawa nie przewiduje takiej możliwości. Skoro więc pismo takie nie może zainicjować skutecznie postępowania jurysdykcyjnego w trybie przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, nie może też dojść do wydania rozstrzygnięcia podlegającego kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ppsa. W konsekwencji nie może też stanowić podstawy wniesienia skargi na bezczynność. Takiej bowiem możliwości nie przewidują obowiązujące przepisy prawa. Z kolei wojewódzki sąd administracyjny nie może badać doraźnie prawidłowości postępowania organu administracji publicznej poza granicami kognicji określonymi przez przepis art. 3 ppsa. Wobec powyższego, udzielając odpowiedzi na pytanie, czy na organie – Staroście ciążył obowiązek wydania w związku pismem skarżącego z dnia [...] sierpnia 2010 r. decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, lub też rozstrzygającego sprawę co do istoty, albo wydania innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, stwierdzić należy, iż żaden z wymienionych przypadków nie zachodzi w kontrowanej sprawie. Starosta nie miał bowiem obowiązku wydania któregokolwiek z aktów administracyjnych opisanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa, a tym samym nie ma podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie dopuszczalna jest skarga na jego bezczynność. Wyjaśnić jednocześnie należy, iż wobec zgłaszanych przez skarżącego podejrzeń co do popełnienia przez osobę piastującą funkcję starosty lub inne osoby przestępstwa poświadczenia czy innych czynów karalnych powinien się on zwrócić do właściwych organów ścigania. Z kolei w odniesieniu do podniesionego zarzutu poniesienia szkód materialnych i finansowych wskutek nieprawidłowego działania Starosty, wyjaśnić należy, iż właściwym do dochodzenia roszczeń z tego tytułu pozostaje co do zasady sąd powszechny. W świetle powyższego uznać należało, że złożona skarga jest niedopuszczalna bowiem nie dotyczy żadnego z przypadków o jakich mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa, podlegając odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa.