I OSK 190/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1458/10 o odrzuceniu skargi F. B. w sprawie ze skargi F. B. na uchwałę Rady Powiatu Wołomińskiego z dnia 27 sierpnia 2009 r. nr XXXIV/260/09 w przedmiocie uznania skargi za bezzasadną postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1458/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę F. B. na uchwałę Rady Powiatu Wołomińskiego z 27 sierpnia 2009 r. nr XXXIV/260/09 w przedmiocie uznania skargi za bezzasadną. Odrzucając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że z uzasadnienia uchwały nr XXXIV/260/09 wynika, że dotyczy ona w istocie skargi F. B. z 9 czerwca 2010 r., która wpłynęła do Rady Powiatu Wołomińskiego 23 czerwca 2010 r. Skarga ta dotyczy działalności Starosty Powiatu Wołomińskiego. Jest to więc skarga o jakiej mowa w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego "Skargi i wnioski". Złożenie skargi w tym trybie obligowało zatem Radę Powiatu Wołomińskiego do jej rozpatrzenia w sposób określony w tym dziale. Zgodnie z art. 237 § 1 oraz § 2 k.p.a., organ właściwy do załatwienia skargi powinien zawiadomić skarżącego o sposobie jej załatwienia, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. W wyniku rozpoznania skargi złożonej w tym trybie nie jest wydawany żaden akt administracyjny, ani też nie jest dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na które służyłaby skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.). Ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kontroli sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, F. B. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 p.p.s.a., art. 87 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.; dalej jako u.s.p.) oraz przepisów działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Z treści uzasadnienia wynika, że sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że pomimo tego, że załatwienie skargi opartej na art. 227 k.p.a. nastąpiło w formie uchwały Rady Powiatu, stronie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skarga powinna zostać rozpoznana, zgodnie z art. 87 ust. 1 i 3 u.s.p. i art. 3 § 3 p.p.s.a. Ponadto, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, informacja o sposobie załatwienia skargi nie powinna być publikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 p.p.s.a.). Nie wystarczy przy tym przytoczenie przepisu ustawy stanowiącego podstawę kasacji. Powołanie przez wnoszącego skargę kasacyjną, jako podstawę kasacji, tylko art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. powoduje, że jedna z przesłanek materialnych skargi kasacyjnej nie jest zachowana. Konieczne jest także sprecyzowanie, do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego doszło i na czym ono polegało. (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 176, teza 5, s. 417). W niniejszej sprawie, jako podstawę kasacyjną wskazano naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 3 p.p.s.a. (który jest jednak przepisem prawa procesowego, stanowiąc o właściwości rzeczowej sądów administracyjnych), jednakże bez sprecyzowania o jaką jednostkę redakcyjną chodzi. Podobnie, nie wskazano jednostki redakcyjnej art. 87 u.s.p. Dopiero w uzasadnieniu skarżący powołał się na art. 3 § 3 jako przepis, w oparciu o który, w związku z art. 87 ust. 1 i 3 u.s.p., skarga powinna zostać rozpoznana przez sąd administracyjny, co pozwoliło na rozpoznanie skargi kasacyjnej. Wskazanie naruszenie całego rozdziału VIII k.p.a. również nie spełnia wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej. W przekonaniu skarżącego, "skoro Rada Powiatu Wołomińskiego nadała swojemu zawiadomieniu o rozpatrzeniu skargi skarżącego formę uchwały", to tym samym jest oczywiste, że działała ona "na podstawie swoich uprawnień wynikających z cytowanego wyżej przepisu ustawy o samorządzie powiatowym" (art. 12 pkt 11 u.s.p.), "czyli ustawy szczególnej w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. Z uwagi na treść przepisów Rozdziału 8 u.s.p., nie ma zatem przeszkód prawnych do kontroli zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Wołomińskiego z 27.08.2009 przez sąd administracyjny pod względem formalnym i merytorycznym". Ze skargi oraz skargi kasacyjnej wynika, że skarżący żąda kontroli sądu administracyjnego w przedmiocie skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a., o której załatwieniu poinformowano go stosownie do treści art. 237 § 3 oraz 238 § 1 k.p.a. Skoro skarga ta dotyczyła Starosty Wołomińskiego (k. 27), to zgodnie z art. 229 pkt 4 k.p.a. musiała być rozpatrzona przez Radę Powiatu Wołomińskiego. Niedopuszczalność skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy skarga: 1) dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) albo 2) została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 p.p.s.a.), albo 3) została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego. W rozpoznawanej sprawie zachodzi niedopuszczalność z powodu wskazanego w punkcie pierwszym, ponieważ działalność organów państwa i organów administracji publicznej uregulowana przepisami Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego, dotycząca skarg i wniosków obywateli, nie jest objęta kognicją sądów administracyjnych – por. np. post. WSA w Warszawie z 3 lutego 2004 r., I SA 2226/03 (LexPolonica nr 402387). Analiza art. 3 § 1-4 p.p.s.a. nie pozostawia bowiem wątpliwości, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach skarg na czynności podejmowane w trybie przepisów Działu VIII k.p.a., tj. w postępowaniu w sprawach skarg i wniosków i to niezależnie od tego, jaką formę przybierze udzielona skarżącemu odpowiedź na skargę. W rozpoznawanej sprawie musiała mieć ona formę uchwały, ponieważ została podjęta przez organ kolegialny. Brak kognicji sądów administracyjnych w tych sprawach nie budzi watpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - por. np. postanowienia NSA z 14 października 2010 r., II OSK 2020/10; z 1 marca 2010 r., II OSK 478/09; z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09; z 26 stycznia 2006 r., I OSK 26/07; z 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 27; czy z 17 września 2001 r., II SAB/Wr 17/01. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 w związku z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.