II SAB/Go 31/08

Dnia 11 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekretarz sądowy Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 roku sprawy ze skargi R.W. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości I. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział z dnia [...] roku w przedmiocie wywłaszczenia prawa własności działki nr [...] w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R.W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Pismem z dnia [...] października 2008 r. R.W. wniósł skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...], której jest właścicielem. Wniósł o wyznaczenie organowi terminu do załatwienia sprawy oraz o zwrot kosztów postępowania. Skarżący podał, iż wnioskiem z dnia [...] października 2003 r., znak [...] Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody o zastosowanie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w celu wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] Wojewoda orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił powyższą decyzję Wojewody. Na skutek wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt l OSK 1201/06 decyzja Ministra Infrastruktury stała się prawomocna. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie zasada wyrażona w uzasadnieniu innego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego dnia 10 marca 2008 r. w sprawie l OSK 232/07, gdzie stwierdzono, iż w przypadku wybudowania drogi o charakterze publicznym orzekanie o wywłaszczeniu nieruchomości jest bezprzedmiotowe. Z uwagi na fakt, iż od uprawomocnienia się decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. upłynęło [...] miesięcy, a Wojewoda nie wydał żadnego rozstrzygnięcia, skarżący złożył w dniu [...] września 2008 r. zażalenie na bezczynność tego organu do Ministra Infrastruktury, nie otrzymał jednak żadnej odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ podał, iż po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 12 lipca 2007 r., w sprawie l OSK 1201/06 wyroku oddalającego skargę kasacyjną w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Infrastruktury w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonej na obwodnicę i związanego z tym odszkodowania, pismem z dnia [...] października 2007 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział wniosła o podjęcie postępowania i wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] oraz prawa własności działki nr [...]. Po otrzymaniu akt sprawy oraz po analizie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w świetle aktualnych unormowań prawnych w zakresie postępowania wywłaszczeniowego pod drogi publiczne i terminu ważności wycen dokonanych na potrzeby ustalenia odszkodowania w takim postępowaniu poinformował wnioskodawcę – GDDKiA Oddział o konieczności złożenia użytkownikom wieczystym i właścicielowi nieruchomości ponownej oferty zawarcia umowy sprzedaży. W związku z utratą ważności operatu zdezaktualizowała się bowiem poprzednia oferta Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i w związku z tym nie może być ona podstawą do wyznaczenia terminu zawarcia umowy przez Wojewodę. Organ poinformował również Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, że w przypadku, gdy użytkownicy wieczyści i właściciel działki nr [...] oraz działki nr [...] nie wyrażą zgody na zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości, wówczas pojawi się konieczność potwierdzenia wniosku o zastosowanie specjalnego trybu wywłaszczeniowego opisanych nieruchomości. Do dnia dzisiejszego Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie przedłożyła wymaganych dokumentów. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2009 r. skarżący podał, iż jego zażalenie na bezczynność Wojewody złożone dnia [...] września 2008 r. do Ministra Infrastruktury zostało na mocy ostatecznego postanowienia tego organu przekazane do rozpatrzenia Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Pozostało ono bez odpowiedzi. Podobnie stało się z zażaleniem skarżącego z dnia [...] października 2008 r. złożonym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Skarżący wniósł o wzięcie pod uwagę argumentacji zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2008 r., sygn. akt l OSK 232/07, wydanego w analogicznej sprawie wywłaszczenia działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Chodzi o przypadki, kiedy organ administracji publicznej jest obowiązany do wydania określonego aktu administracyjnego lub dokonania czynności, lecz obowiązku tego nie wykonuje. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Co do spraw załatwionych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym zastosowanie mają terminy określone w art. 35 kpa i przekroczenie tych terminów (w braku terminów szczególnych) oznacza stan zaskarżalnej bezczynności. Według przepisu art. 35 § 3 miesięczny lub dwutygodniowy termin przewidziany do załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, liczony jest od dnia wszczęcia postępowania. W tym miejscu warto zaznaczyć, że dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego konieczne jest istnienie jego podmiotu i przedmiotu. Konieczne jest zatem, aby w postępowaniu brała udział strona legitymująca się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa i aby istniała sprawa administracyjna, która znajdzie rozstrzygnięcie w decyzji administracyjnej kończącej konkretne postępowanie (por. H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym. Zakamycze 2004, str. 50). Z przyczyn, które będą omówione poniżej, Sąd uznał, że spełnione zostały przesłanki warunkujące dopuszczalność rozpatrywanej skargi na bezczynność w sprawie wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, a przeznaczonej na wybudowaną obwodnicę w ciągu drogi krajowej. Z uwagi na ścisły związek przedmiotowej skargi z wcześniej toczącym się postępowaniem administracyjnym i sądowoadministracyjnym, wskazać należy na wpływ tych postępowań na niniejszą sprawę. Mianowicie Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. wydaną po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] października 2003 r. Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (Kw nr [...]), stanowiącej własność R.W., wskazując, że wywłaszczenie następuje na cele utrzymania drogi publicznej – drogi krajowej, która – jak wynika z uzasadnienia decyzji – została wybudowana i dopuszczona do użytkowania. Jednocześnie ustalono odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie. Jako podstawę prawną decyzji wskazano m.in. art. 16 i 18 w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721) oraz wymienione przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) i art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2004 nr 204, poz. 1086). Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Minister Infrastruktury uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując m.in. na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a w szczególności ustalenia podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Skarga R.W. na tą decyzję oddalona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 1312/05). W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że nieprawidłowości stwierdzone przez Ministra Infrastruktury wskazują na konieczność przeprowadzenia od początku postępowania mającego na celu pozyskanie przez Skarb Państwa prawa własności działki znajdującej się w ciągu drogi krajowej. Natomiast o sposobie nabycia prawa własności przedmiotowej działki przez Skarb Państwa zadecyduje wynik przeprowadzonego przed organami administracji ponownego postępowania. Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r. oddalającym skargę kasacyjną na wymieniony wyżej wyrok WSA, zaznaczono w uzasadnieniu, że wskutek decyzji Ministra Infrastruktury wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję o wywłaszczeniu, uznając za przedwczesne wszczęcie tego postępowania. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że aby mogło być wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, muszą zostać spełnione ustawowe przesłanki do jego wszczęcia, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Żądanie więc skarżącego umorzenia postępowania wywłaszczeniowego jest bezzasadne, bowiem w związku z treścią zaskarżonej decyzji nie doszło jeszcze do wszczęcia postępowania. Natomiast, czy w ogóle postępowanie takie może być prowadzone, będzie organ musiał rozważyć. Dla właściwego odczytania treści wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przypomnieć należy, że tak jak wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przewidzianego w art. 115 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) zwanej dalej "u.g.n.", tak też wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe mogło nastąpić w myśl art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych – dopiero po spełnieniu określonych warunków ustawowych. Zgodnie z zaakceptowanym wymienionymi wyrokami stanowiskiem Ministra Infrastruktury, w ponownym postępowaniu wyjaśniającym rzeczą Wojewody było ustalenie, czy w ogóle zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Niewątpliwie data, w jakiej wyrok wydał Naczelny Sąd Administracyjny (12 lipca 2007 r.), a ściślej mówiąc data zwrotu akt administracyjnych do Wojewody (29 października 2007 r.) – stanowi cezurę czasową wyznaczającą okres, w którym ewentualnie mogła zaistnieć bezczynność organu, zarzucona rozpatrywaną skargą. Na marginesie należy wskazać, że zasadniczą przyczyną uchylenia decyzji wywłaszczeniowej było stwierdzenie przez Ministra Infrastruktury nieskuteczności doręczenia skarżącemu pisma wyznaczającego termin do umownego zbycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, że ewentualne ponowne wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w trybie art. 15 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wymagało powtórzenia tej czynności. W orzecznictwie wyrażono pogląd, według którego czynności z art. 15 ust. 1 cyt. ustawy, poprzedzające wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego mają charakter wstępny, materialnotechniczny i nie podlegają zaskarżeniu w drodze skargi właścicieli nieruchomości na bezczynność organu (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1880/06). Jednocześnie trzeba mieć na uwadze, że orzekający w sprawie Minister Infrastruktury uchylając decyzję wywłaszczeniową nie umorzył postępowania I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa), lecz kierując się treścią art. 138 § 2 przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skutkiem procesowym kasacyjnej decyzji organu odwoławczego był powrót sprawy do etapu postępowania organu I instancji. Rzeczą więc organu pierwszoinstancyjnego było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu załatwienia sprawy. Niezależnie od przedstawionych okoliczności, istotnym dla rozpatrzenia niniejszej skargi stał się fakt złożenia przez Dyrektora Oddziału GDDKiA nowego wniosku z dnia [...] października 2007 r. (wpływ do Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] października 2007 r.). W ocenie Sądu zasadnicza zmiana stanu prawnego i treść pisma wykluczały potraktowanie go jako wyłącznie potwierdzenie wcześniejszego wniosku z [...] października 2003 r. o zastosowanie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. cytowanej wyżej do postępowania wywłaszczeniowego. Podkreślenia bowiem wymaga to, że wskutek zmiany ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (tekst pierwotny Dz. U. nr 80 poz. 721), z dniem 16 grudnia 2006 roku uchylony został przepis art. 15 regulujący wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, a także związane z nim przepisy art. 13 ust. 1, art. 14, art. 16 ust. 1. Jeszcze dalej idące zmiany dokonane zostały kolejną nowelizacją obowiązującą od 10 września 2008 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 220, poz. 1601 i Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958). Rezygnując ze szczegółowego omawiania zmian powołanej wyżej ustawy, wystarczy wskazać dla potrzeb niniejszej sprawy, iż w aktualnym stanie prawnym dotychczasowe odrębne procedury administracyjne dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji, podziałów nieruchomości i ich nabycia, wywłaszczenia, wydania pozwolenia na budowę, zostały połączone w jedno postępowanie administracyjne, kończące się jedną decyzją administracyjną. To powoduje, że omawianej ustawy w obecnym kształcie normatywnym nie da się zastosować do podjęcia na jej podstawie kolejnych decyzji administracyjnych, jako następnych według kolejności w procesie decyzyjnym wobec dotychczasowej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (por. M. Wolanin, Komentarz. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, str. 303). Zaznaczyć trzeba, że przewidziana w art. 11f ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydawana jest w postępowaniu poprzedzającym rozpoczęcie robót budowlanych (rozdział 2a cytowanej ustawy). Ta jedna decyzja łączy w sobie rozstrzygnięcia z zakresu ustalenia lokalizacji inwestycji, zatwierdzenia podziału nieruchomości, przymusowego odebrania własności nieruchomości, zatwierdzenia projektu budowlanego oraz innych kwestii prawa budowlanego. Charakter prawny tej decyzji uniemożliwia jej zastosowanie do zrealizowanej inwestycji drogowej i w dodatku wyłącznie w zakresie wywłaszczenia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Powyższa regulacja ma znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, jeśli się zważy, że przepisy Kpa nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest więc stan obowiązujący w dacie wydania decyzji. Z akt sprawy, w szczególności pism Wojewody, nie wynika z jakich przepisów intertemporalnych organ ten wywodzi swą kompetencję do załatwienia sprawy w przedmiocie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych, a zwłaszcza w treści pisma z dnia [...] marca 2008 r., będącego reakcją na pismo GDDKiA, trudno dopatrzyć się śladów przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia ewentualnych podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku, wynik przeprowadzonego ponownie postępowania zadecydować miał o sposobie nabycia prawa własności. Skoro z urzędu organ nie zdecydował o sposobie i trybie nabycia nieruchomości zajętej pod wybudowaną drogę krajową, to powinien bezwzględnie dopełnić tego, gdy złożony został wniosek GDDKiA z dnia [...] października 2007 r., zawierający wyraźne żądanie wywłaszczenia prawa własności działki nr [...] i oddania wywłaszczonej nieruchomości w trwały zarząd wnioskodawcy. W związku z tym, że we wniosku nie wskazano trybu w jakim miałoby być dokonane wywłaszczenie, wyjaśnienie tego należało do organu administracyjnego, a konkretnie Wojewody, który zobowiązany był w pierwszej kolejności zbadać swoją właściwość rzeczową, miejscową i instancyjną. Z przyczyn podanych wyżej nieuprawnionym było przyjmowanie przez Wojewodę, że sprawa przeprowadzona (podjęta) wskutek wniosku z dnia [...] października 2007 r. jest tożsama ze sprawą przeprowadzoną wcześniej. Wskazane zmiany w stanie prawnym sprawiły, że nowy wniosek, który zastąpił wniosek pierwotny, wymagał na tym etapie postępowania administracyjnego ponownego przeprowadzenia przez organ oceny formalnej i procesowej żądania wniesionego przez stronę postępowania. Ocena formalna mogła zakończyć się w świetle przepisów art. 64 § 1 i § 2, art. 66 § 3 Kpa, pozostawieniem podania bez rozpoznania lub zwrotem podania wnoszącemu, co jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Z uwagi na brak określonych wymogów ustawowych nie było podstaw do uznania, że doszło w okolicznościach rozpatrywanej sprawy do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, uregulowanego przepisami u.g.n., bądź obowiązującym do 15 grudnia 2006 r. przepisem art. 15 cyt. wyżej ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Niewątpliwie jednak toczyło się ponowne postępowanie administracyjne, które powinno być zakończone załatwieniem sprawy w formie decyzji lub w innej formie określonej w kodeksie. Nie można nie uwzględnić treści art. 61 § 3 Kpa, który zakłada pewien automatyzm, polegający na tym, że samo doręczenie podania organowi prowadzi do wszczęcia postępowania, oczywiście przy założeniu, że zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji i wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, a organ jest właściwy w sprawie. Dodać przy tym należy, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. W ramach oceny procesowej organ, do którego podanie złożono, ustala, czy określona sprawa może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego oraz czy dysponuje on zdolnością do prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i wydania decyzji. Obowiązek załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 Kpa polega na wydaniu decyzji merytorycznej lub kończącej postępowanie w sposób formalnoprocesowy. Skoro więc organ stwierdzi, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, innymi słowy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, to ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 Kpa). W piśmiennictwie wskazuje się, że ze względu na moment w jakim powstaje przyczyna bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, można mówić o bezprzedmiotowości pierwotnej (uprzedniej) i wtórnej (następczej). Ta pierwsza zachodzi wówczas, gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe już w chwili jego wszczęcia, a zatem zostało wszczęte mimo, iż nie było ku temu podstaw faktycznych i prawnych. Wtórna bezprzedmiotowość postępowania ma natomiast miejsce w sytuacji, gdy przeszkoda do merytorycznego załatwienia sprawy powstaje w toku postępowania przed organem administracji publicznej (por. R. Kędziora, Komentarz Kpa, C.H.Beck, Warszawa 2008, str. 533). Tytułem przykładu można podać, że bezprzedmiotowym jest postępowanie w sprawie, która przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Z kolei gdy zmiana przepisów pozbawia konkretny organ administracji publicznej zdolności do prowadzenia postępowania, to organ ten zobowiązany jest umorzyć postępowanie, a wniosek strony o wszczęcie postępowania przekazać do załatwienia organowi właściwemu (por. wyrok NSA z 20 września 1999 r., II SAB/Ka 13/99, OSP 2000 nr 7-8, p. 110). Zaznaczyć zarazem trzeba, że w piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się konieczność rozróżnienia bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądania strony. Brak ustawowych przesłanek uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. (wyroki NSA z dnia 16 stycznia 1992 r., SA 1289/91, ONSA 1992 nr 1, poz. 17; z dnia 10 stycznia 1989 r., SA/Wr 957/88, ONSA 1989 nr 1, poz. 22) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 1994 r. sygn. I SA 815/93 publ. ONSA 1995 nr 2, poz. 82 stwierdził, że niespełnienie przez określony podmiot ustawowych przesłanek do uzyskania mienia ogólnonarodowego w trybie komunalizacji nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania dającej podstawę do jego umorzenia, lecz jedynie brak podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla strony. Jednocześnie wskazać należy, że gdy istnieje przesłanka do załatwienia sprawy w formie decyzji, to organ nie może poprzestać na udzieleniu informacji stronie co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy. (por. wyrok SN z 18 października 1995 r. III ARN 45/95, OSNAPiUS 1996 nr 10, poz. 138; postanowienie SN z 13 lipca 1983 r. II SA 593/83 ONSA 1983 nr 2, poz. 55) Uwzględniając powyższe uwagi należało stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie organ nie załatwił sprawy w sposób wymagany przepisami Kpa. Skierowanie do wnioskodawcy pisma informacyjnego z dnia [...] marca 2008 r. było w istocie uchyleniem się od właściwego załatwienia sprawy. Nie można wykluczyć takiej ewentualności, że w sprawie wywłaszczeniowej organ prowadzący postępowanie wyznacza wnioskodawcy konkretny termin celem usunięcia przeszkód materialnoprawnych (np. obowiązek przeprowadzenia rokowań, złożenia oferty) – uniemożliwiających wszczęcie właściwego postępowania wywłaszczeniowego i rozstrzygnięcie sprawy. Takie działanie organu nie może jednak w konsekwencji doprowadzać do tego, że w istocie wnioskowi nie jest nadawany procesowy bieg. Po upływie terminu zakreślonego wnioskodawcy organ powinien wydać decyzję albo załatwić sprawę w innej formie określonej w kodeksie. Na marginesie warto wspomnieć, że art. 115 ust. 4 u.g.n. przewiduje odmowę wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o które wystąpił organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego albo podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Rozważać można również wykorzystanie takiej decyzyjnej formy odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na gruncie cyt. wyżej ustawy z 10 kwietnia 2003 r., w zw. z treścią art. 23, który w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym nabywania nieruchomości pod drogi odsyła do stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oczywiście w odniesieniu do zwykłego postępowania przepisy Kpa nie przewidują takiej formy odmowy wszczęcia postępowania. Jeśli postępowanie jest wszczynane na wniosek strony, organ może jedynie pozostawić podanie bez rozpatrzenia, przekazać podanie organowi właściwemu lub zwrócić podanie wnoszącemu. W innych przypadkach wniosek strony powoduje zawiązanie postępowania administracyjnego oraz konieczność załatwienia sprawy w formie decyzji (wyjątkowo – postanowienia). Wprawdzie w sprawach dotyczących wywłaszczenia nie powinno mieć miejsca pochopne składanie wniosku przez podmiot realizujący cel publiczny (przed spełnieniem przesłanek ustawowo warunkujących wszczęcie postępowania), to jednak nie oznacza, że taki wniosek nie musi być załatwiony w sposób legalny. W piśmiennictwie przyjmuje się, że w takich okolicznościach starosta – jako organ właściwy w sprawach wywłaszczeń – byłby uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (art. 115 ust. 4). (por. M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, TNOIK, Toruń 2005, str. 222-224; T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Lexis Nexis, Warszawa 2007, art. 116-119; M. Horeszko, D. Pęchorzewski, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, str. 321) W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja mogłaby ewentualnie zaistnieć, gdyby Wojewoda uznał się za organ niewłaściwy do rozpoznania sprawy i wniosek GDDKiA przekazał organowi właściwemu, zgodnie z art. 112 ust. 4 u.g.n. Tymczasem Wojewoda nie stosując żadnych z wyżej omówionych proceduralnych sposobów załatwienia sprawy, ograniczył się do udzielenia wnioskodawcy informacji zawartych w piśmie z [...] marca 2008 r., co należało uznać za równoznaczne z pozostawaniem w bezczynności. Zwrócić należy również uwagę na to, że organ udzielając Ministrowi Infrastruktury pisemnej informacji o sprawie, wyraził się o postępowaniu prowadzonym w celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a nie postępowaniu, które miałoby być dopiero wszczęte. Z drugiej strony wskazał na warunki, które muszą być spełnione do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Niejednoznaczność stanowiska organu sprawiła, że w istocie doszło do nieuzasadnionego przetrzymywania sprawy bez nadania jej właściwego biegu, a w rezultacie utrzymywania stanu niepewności prawnej w zakresie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Podmiot legitymowany do zainicjowania postępowania administracyjnego ma prawo do tego, by sprawa dotycząca jego interesu prawnego była rozpatrywana w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zgodne z zasadą praworządności (art. 6 Kpa) takie postępowanie organu administracji, w którym wniosek uprawnionego podmiotu załatwiany jest poza procedurą, co w efekcie pozbawia go i inne osoby zainteresowane ochrony uprawnień przed organami administracji oraz przed sądami. Podkreślenia wymaga fakt, że występujący w sprawie wnioskodawca jest podmiotem realizującym cel publiczny, jakim jest budowa i utrzymanie drogi publicznej. Żądanie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, zajętej pod wybudowaną drogę krajową, wynika przede wszystkim z konieczności jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa (lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego) zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych, który przewiduje, iż drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W konkretnej sprawie uregulowanie własności przedmiotowej nieruchomości jest bezwzględnie potrzebne dla usunięcia długoletniej kolizji uprawnień właścicielskich skarżącego – z jednej strony, a uprawnień publicznych wnioskodawcy tj. GDDKiA, jako zarządcy dróg krajowych – z drugiej strony. Oceniając niniejszą skargę nie można było nie uwzględnić całokształtu okoliczności związanych z wywłaszczeniem prawa własności przedmiotowej nieruchomości, które dokonane zostało już dwukrotnie w drodze decyzji administracyjnych Wojewody z 1998 r. i 2003 r., aczkolwiek nieskutecznie. W takim stanie rzeczy niezałatwienie omawianej sprawy czyniło zasadną skargę właściciela nieruchomości, której wywłaszczenia domaga się wnioskodawca. Podkreślić trzeba, że w sprawach dotyczących wywłaszczenia organ administracji publicznej prowadzący postępowanie powinien mieć na względzie, iż waga sprawy jest duża, albowiem ewentualna konieczność przymusowego pozbawienia prawa własności nieruchomości jest najdalej idącą ingerencją Państwa i stanowi wyjątek od ogólnych cywilnych zasad przenoszenia własności nieruchomości. W świetle art. 21 ust. 1 Konstytucji RP zagwarantowanie ochrony własności jest konstytucyjną powinnością państwa, przy czym powinność ta urzeczywistniana jest zarówno przez działania o charakterze prawodawczym, jak i faktyczne czynności organów państwa, mające za przedmiot dobra stanowiące własność jakiejś osoby. (por. wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r. P 2/98 OTK ZU 1999, z. 1, poz. 2; wyrok z 15 kwietnia 1992 NSA sygn. IV SA 112/92 ONSA 1993, nr 2, poz. 40) Wskazany charakter sprawy obliguje organ do podejmowania wszelkich działań gwarantujących jak najszybsze podjecie właściwego rozstrzygnięcia w celu usunięcia stanu niepewności prawnej. Strony postępowania administracyjnego mają prawo do tego, aby sprawa dotycząca ich interesów była rozpatrywana w ramach przewidzianej prawem procedury, która kończyć się musi załatwieniem sprawy. Zarówno więc wnioskodawca, jak i skarżący, mają prawo, aby domagać się zakończenia ponownie rozpoznawanej sprawy w przedmiocie wywłaszczenia. Legitymacja skarżącego do występowania z zażaleniem i skargą dotyczącą bezczynności organu administracji wynika przede wszystkim z jego procesowego statusu, który nabył w postępowaniu zakończonym decyzjami wywłaszczeniowymi organów obu instancji, a następnie wyrokami sądu I i II instancji. W znaczeniu materialnym legitymacji prawnej skarżącego należy upatrywać zasadniczo w art. 140 Kc, który określa granice prawa własności, wyznaczając właścicielowi prawo do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Wywłaszczenie jest natomiast ograniczeniem uprawnień właściciela wobec nieruchomości dokonywanym w drodze aktu władczego państwa. W piśmiennictwie wskazuje się, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości stanowi konstrukcje prawną łączącą w sobie cechy prawa publicznego i prywatnego. Jest bowiem dokonywane w drodze decyzji administracyjnej, ale wywołuje bezpośrednie skutki w sferze prawa cywilnego. Oczywiście w razie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na podstawie przepisów u.g.n. lub innych regulacji szczególnych, status strony wyznaczany jest dodatkowo innymi przepisami niż art. 28 Kpa. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że wskutek działań organu administracji związanych z dotychczasowym postępowaniem wywłaszczeniowym, skarżący został ograniczony w swobodnym rozporządzaniu rzeczą poprzez dokonanie w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wpisu i wszczętym postępowaniu wywłaszczeniowym. Zgodnie z art. 117 ust. 2 u.g.n. jeżeli wywłaszczenie nie doszło do skutku, właściwy organ (starosta, wojewoda) jest obowiązany wystąpić niezwłocznie o wykreślenie z księgi wieczystej wpisu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Z akt administracyjnych (k. 40-43) wynika, że skarżący już w 2004 r. zwracał się do Wojewody o wystąpienie przez niego z wnioskiem o wykreślenie omawianego zapisu. Wówczas Wojewoda nie uwzględnił tego wniosku, podając w piśmie z dnia [...] października 2004 r., iż sprawa wywłaszczenia jest w toku. Powyższa kwestia pokazuje jak ważne jest aby organ w takiej sprawie jak niniejsza działał bez zbędnej zwłoki, aby nie był przedłużany stan niepewności prawnej w zakresie własności spornej nieruchomości. Wobec powyższego należało uznać, że skarżący był uprawniony w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. do złożenia skargi na bezczynność wskazanego organu administracji publicznej. W ocenie Sądu skierowanie do Ministra Infrastruktury zażalenia z dnia............ na bezczynność Wojewody stanowiło spełnienie warunku formalnego, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Wprawdzie skarżący wskazał w zażaleniu tylko na pierwotny wniosek GDDKiA z dnia ...................., to jednak odnosi to również skutek do kolejnego wniosku złożonego w ramach ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego. Z punktu widzenia zasadności skargi na bezczynność bez znaczenia są przyczyny, z powodu których organ administracyjny nie załatwił sprawy przez wydanie decyzji w przepisanym terminie (wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988 nr 1, póz. 13). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 Kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Już bowiem z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 Kpa), a także mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 Kpa). Zgodnie z art. 36 Kpa organ administracji publicznej ma obowiązek zawiadomić stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, wskazując przyczyny zwłoki oraz nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten spoczywa na organie również wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy powstała z przyczyn niezależnych od organu. Bezczynność ma miejsce zaraz po upływie tych terminów, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył. Zaznaczyć również należy, iż w literaturze przyjmuje się, że zażalenie i skarga na bezczynność mogą być wykorzystywane nie tylko w celu nadania postępowaniu właściwej dynamiki, ale także w celu kwestionowania oceny organu o braku podstaw do podjęcia czynności jurysdykcyjnych – oceny dorozumianej lub wyrażonej wyraźnie np. w stosownym piśmie wyjaśniającym. U podstaw zażalenia lub skarbi na bezczynność administracji może zatem leżeć spór co do istnienia stosunku materialnoprawnego (por. T. Kretkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004 r., str. 122). Z tych wszystkich względów skarga jako zasadna, podlegała uwzględnieniu. Wyznaczając, na podstawie art. 149 p.p.s.a, termin do załatwienia wniosku z dnia [...] października 2007 r., Sąd miał na uwadze zawiły charakter sprawy oraz czas potrzebny do podjęcia czynności przez organ administracji i ewentualnie przez wnioskodawcę, w zależności od koncepcji co do sposobu zakończenia postępowania. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w myśl art. 200 p.p.s.a.