II SAB/Go 31/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżącego Stowarzyszenia [...] z dnia [...] r., II. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 14 listopada 2017 r. Stowarzyszenie [...], dalej jako skarżący, złożyło droga elektroniczną – za pośrednictwem ePUAP do Urzędu Gminy wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez gminę zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie", przewidzianego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1840) – dalej jako u.o.z. W ramach tego wnioskodawca zwrócił się do organu o udzielenie odpowiedzi na poniższe pytania: 1. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2016 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń wyłapywania/odławiania bezdomnych zwierząt? 2. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2016 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom? 3. ilu bezdomnym zwierzętom (z podziałem na psy i koty) zapewniono opiekę na koszt gminy w 2016 r.? (nie licząc zwierząt, którymi zajęto się w latach poprzednich), 4. jaki był w 2016 r. koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt (wyłapywanie/odławianie, opieka, usługi weterynaryjne, dokarmianie, inne)? Stowarzyszenie wniosło ponadto o udostępnienie treści i postaci umów (wraz z załącznikami) o zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom w 2016 r. Zwróciło się o przekazanie żądanych informacji na skrytkę ePUAP. Jak wskazuje skarżący doręczenie wniosku zostało potwierdzone na Urzędowym Poświadczeniu Przedłożenia. Pomimo upływu ustawowych terminów do udzielenia odpowiedzi określonych przez art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), dalej jako u.d.i.p., organ nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, nie powiadomił wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. W dniu 26 kwietnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga (datowana na dzień [...] marca 2018 r.) Stowarzyszenia [...], reprezentowanego przez adwokata T.K., na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] listopada 2017 r., co w ocenie pełnomocnika strony skarżącej stanowi naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Na tej podstawie wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2017 r., stwierdzenie, że bezczynność Wójta Gminy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Stowarzyszenie podało, że od kilku lat uczestniczy w projekcie polegającym na badaniu problemu bezdomności zwierząt w jego wymiarze publicznym. Stowarzyszenie wskazało, że do dnia złożenia skargi podmiot zobowiązany nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. Skarżący podkreślił, że wykorzystał elektroniczną Platformę Usług Administracji Publicznej i wniosek złożył na skrytkę przypisaną Urzędowi Gminy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że przed doręczeniem skargi do WSA nie odczytał wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. i został on złożony na nieprawidłową skrzynkę ePUAP. Urząd Gminy nie mógł ustosunkować się do zapytania, którego nie miał na skrzynce głównej, tylko na skrzynce, do której nie ma dostępu. Organ wskazał, że z informacji uzyskanych z Ministerstwa Cyfryzacji wynika, że numer skrzynki na który powołuje się strona skarżąca nie istnieje od 2014 r., ale może gdzieś funkcjonować w sieci e-PUAP. W 2016 r. nastąpiła zmiana na e-PUAP2. Zdaniem organu nie można mówić o jego bezczynności, gdyż o fakcie wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej powziął wiadomość dopiero z treści skargi. Niezwłocznie po zapoznaniu się z treścią wniosku pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ udzielił stronie skarżącej wszystkich niezbędnych informacji, wobec czego żądanie z pkt 1 skargi stało się bezprzedmiotowe. Pismem procesowym z dnia [...] maja 2018 r. strona skarżąca wskazała, że podniesione w odpowiedzi na skargę argumenty o problemach technicznych z działaniem systemu ePUAP w żadnym razie nie mogą obciążać wnioskodawcy ubiegającego się o informację publiczną. Ponadto skarżący podkreślił, że adres skrytki był jedynym funkcjonującym wówczas na tej platformie, a przynajmniej jedynym widocznym i dostępnym. Zdaniem skarżącego obowiązkiem Wójta Gminy jest zapewnienie funkcjonalności adresu, który jest publicznie podawany do wiadomości jako właściwy do kierowania korespondencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Wójta Gminy w rozpoznaniu wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] listopada 2017 r., wniesionego przez platformę ePUAP, w którym zwróciło się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez gminę zadania opieki nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie, przewidzianego u.o.z. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 u.d.i.p., nie ulega wątpliwości, że wójt gminy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś żądane we wniosku informacje stanowią informacje o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p., bowiem dotyczą zadań własnych gminy. Bezsporne jest, że odpowiedź na wniosek została skarżącemu udzielona już po wniesieniu skargi. Mając na uwadze przytoczone regulacje bezsporne jest, że na gruncie niniejszej sprawy informacja winna zostać udostępniona zgodnie z wnioskiem za pośrednictwem ePUAP. Czynność udostępniania żądanej informacji publicznej należy ocenić w świetle przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 180). Zgodnie z § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń natomiast za udostępnienie nadawcy poświadczenia przedłożenia uważa się w szczególności jego przekazanie do pozostającej w dyspozycji odbiorcy poświadczenia skrytki w ramach systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego służącego do obsługi doręczeń. Według § 14 pkt 5 tego rozporządzenia, udostępnione przez system informatyczny podmiotu publicznego poświadczenie doręczenia, w przypadku podpisania poświadczenia doręczenia, zawiera datę i czas podpisania rozumiane jako data i czas doręczenia dokumentu elektronicznego. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 3 (zd. pierwsze) rozporządzenia, doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. W orzecznictwie wskazuje się, że wygenerowane poświadczenie doręczenia stanowi dowód na realną możliwość zapoznania się adresata z treścią pisma. Poświadczenie doręczenia jest niezaprzeczalnym urzędowym poświadczeniem odbioru. Urzędowego poświadczenia przedłożenia wniosku nie sposób podważyć oświadczeniem organu, iż brak było w skrzynce odbiorczej korespondencji (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., I OSK 1729/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Ponadto wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd co do tego, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na wskazany przez adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (por. np. postanowienia NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15 i z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15, CBOSA). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (por. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14, CBOSA). Ryzyko nieodebrania, czy też nie odczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres elektroniczny organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/14, CBOSA). Z powyższego wynika, że organ powinien zapewnić taką obsługę techniczną poczty elektronicznej, aby bezproblemowo i niezwłocznie istniała możliwość odbioru przesyłanych na wskazany adres podań, a skarżący miał prawo złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej. W przedmiotowej sprawie z takiej drogi skorzystał przesyłając wniosek na skrzynkę ePUAP organu w dniu 14 listopada 2017 r. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a zatem po upływie 14 dni od 3 lutego 2018 r. organ pozostawał w bezczynności udzielając żądanej informacji po otrzymaniu skargi. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności ustał, tak jak w niniejszej sprawie, po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to w części obejmującej zobowiązanie do udzielenia informacji, postępowanie sądowoadministracyjne, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08). Dlatego też Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej (pkt I wyroku). Powyższe nie zwalnia jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi - przewidzianych w art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. orzeczenia w kwestii charakteru (rażącego/nierażącego) bezczynności oraz (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12, CBOSA). Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności i jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że nie nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13). W sprawie niniejszej bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny, organ nie kwestionował swojego obowiązku udzielenia informacji publicznej, a nie udzielenie jej w terminie nie wynikało ze złej woli organu. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego stowarzyszenia ich zwrot od organu w kwocie równej wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego adwokatem, ustalonemu na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1800 ze zm.) na kwotę 480 zł.